天津市实施《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》办法
天津市人大常委会
天津市实施《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》办法
天津市人大常委会
(1991年1月29日天津市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1991年1月29日公布施行)
第一条 为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理群众自己的事情,促进农村基层社会主义民主和社会主义物质文明、精神文明建设的发展,根据《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的规定,结合本市农村实际情况,制定本办法。
第二条 村民委员会是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
第三条 村民委员会在乡、民族乡、镇人民政府的指导、支持、帮助下进行活动,并协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。
第四条 村民委员会承担下列任务:
(一)宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策,并教育村民遵守和执行,带领村民走共同富裕的社会主义道路;
(二)根据乡、民族乡、镇的发展规划,编制本村的发展规划和年度生产计划;
(三)支持和组织村民发展农业生产,进行农田水利基本建设,发展工副业、供销、信用、消费等合作经济,承担和组织本村生产的服务和协调工作;
(四)依法管理本村属于村农民集体所有的土地、林木、水利设施和其他财产,教育村民合理开发利用自然资源,保护和改善生态环境;
(五)维护集体经济组织、村民、承包经营户、联户、合伙和私人企业依法进行经济活动的自主权、合法的财产权以及其他的合法权益;
(六)教育、督促村民实行计划生育、接受义务教育、服兵役、完成国家征购任务和依法纳税;
(七)办好不以赢利为目的的合作基金会,管好用好集体资金;
(八)兴办和管理本村的教育、文化、科技、卫生、体育和其他公共事业以及公益事业;
(九)调解民间纠纷,协助公安部门维护社会治安;
(十)做好优抚、救济、扶贫工作;
(十一)教育村民移风易俗,尊老爱幼,爱护公共财产,促进民族之间、村民之间、村庄之间的团结互助,开展多种形式的社会主义精神文明活动;
(十二)向人民政府反映村民的意见、要求和建议;
(十三)完成其他应当由村民委员会承担的工作。
第五条 村民委员会根据村民的居住状况、人口多少、按照有利于生产、便于村民自治和管理的原则设置,一般按现有村的地域范围设立。
村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报区、县人民政府批准。
第六条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。
村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额,多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员。
第七条 村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生,报乡、民族乡、镇人民政府备案。村民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任。
第八条 年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。
第九条 村民委员会的换届选举由现任的村民委员会主持,也可以由村的选举领导小组主持,在乡、民族乡、镇人民政府的指导下进行。
村选举领导小组的成员,由村民委员会提名,村民会议通过。
第十条 村民委员会的候选人,可以由依法享有选举权的村民十人以上联合提名,中国共产党和各人民团体在村里的基层组织也可以联合或单独推荐。
第十一条 村民委员会的选举,一般应当实行差额选举;差额选举的候选人数,可以比应选人数多一至二人。如果所提候选人与应选人数相等或者经多数村民协商一致,也可以实行等额选举。
村民委员会正式候选人名单由村民酝酿协商后,根据较多数村民的意见确定,并予以公布。
第十二条 选举村民委员会的时候,应当召开村民会议或者设立若干投票站进行投票;老弱病残不便到投票站的,可以在流动票箱投票。
村民在选举期间外出的,可以委托其他有选举权的村民代为投票,每一村民接受的委托不得超过三人。
第十三条 村民委员会的选举实行无记名投票。不能写选票的村民,可以委托他人代写。
村民对村民委员会候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以投弃权票,也可以另选其他任何选民。
第十四条 选举村民委员会的时候,监票人、计票人由各村民小组推选产生。
村民委员会的正式候选人,不得担任监票人、计票人。
第十五条 本村有选举权的村民过半数参加投票,选举有效。候选人获得参加选举的村民过半数的选票,始得当选。
获得过半数选票的候选人名额超过应选名额时,以得票多的当选。如遇候选人得票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人重新投票选举,以得票多的当选。
获得过半数选票的候选人,少于应选名额时,不足的名额应当在没有当选的候选人中另行选举,以得票多的当选,但得票数不得少于选票的三分之一。
第十六条 村民委员会的成员,必须模范遵守宪法、法律、法规和国家的政策,带头执行村规民约,廉洁奉公,办事公道,热心为村民服务,身体健康,具有一定的工作能力。
第十七条 村民委员会根据需要,可以设立人民调解、社会治安、文教卫生、计划生育、村镇建设、社会福利等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村民委员会也可以不设下属的委员会,由村民委员会成员分工负责上述各项工作。
第十八条 村民委员会可以分设若干村民小组。村民小组按照村民居住状况划分,也可以按照经济组织划分。村民小组组长、副组长由村民小组会议推选。
第十九条 村民委员会决定问题的时候,采取少数服从多数的原则。
村民委员会进行工作,要坚持群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,不得强迫命令,不得打击报复。
第二十条 村民委员会向村民会议负责并报告工作,接受村民会议的监督。
第二十一条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加,也可以由每户派十八周岁以上的代表参加。人口较多或者地域较大的村,可以分片举行村民会议。
第二十二条 村民会议行使下列职权:
(一)讨论决定本村的发展规划和年度生产计划;
(二)听取并审议村民委员会的工作报告和财务收支情况的报告;
(三)制定村规民约;
(四)补选和撤换村民委员会的成员;
(五)讨论决定涉及全村村民利益和全村工作的其他重大事项。
第二十三条 村民会议由村民委员会召集和主持。村民会议每年至少召开一次。有五分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。
村民会议的决定,由十八周岁以上村民的过半数通过或者户代表的半数通过。
第二十四条 村民委员会个别成员出缺需要补选时,其人选由村民委员会提出。
撤换村民委员会个别成员,由村民委员会提出,也可以由十分之一以上的村民或者户代表提出。在特殊情况下,乡、民族乡、镇人民政府可以提出撤换村民委员会的主任、副主任的建议。
村民委员会成员的补选和撤换均须经过村民会议讨论通过。
第二十五条 村民委员会办理公共事务、公益事业所需要的经费,经村民会议讨论决定,可以向本村经济组织或者村民筹集。
村民委员会应当建立和健全财务管理制度。收支帐目应当按期公布,接受本村的经济组织和村民的监督。
第二十六条 村民委员会成员一般不脱离生产,可以根据其工作情况给予适当补贴。补贴的人数、标准、形式及资金来源,由村民会议决定,报乡、民族乡、镇人民政府批准。
第二十七条 本办法自公布之日起施行。
1991年1月29日
论当前对典当行业立法的必要性
郭辉
典当这个古老的行业自1987年在中国大陆复出以后,全国典当业一直处于多头管理、高速发展、混乱经营局面。其主管部门历经中国人民银行,国家经济贸易委员会和商务部,管理规范也由《典当行管理暂行办法》到《典当行管理办法》和《典当管理办法》,但是部门立法的缺陷一直困扰着典当业的健康发展。
(一) 关于典当立法管理的争议
我国典当业据说肇始于南朝,在经历了一千六百多年的兴衰沉浮后又重新发展起来,但是从标志着新中国典当业复出的四川成都华茂典当行成立之日起,①典当业是否应当统一立法就一直伴随着争议。新中国成立后,典当业一度被禁止,通过专门的立法规范典当业已无必要,对于民间尚存的部分典当行为,沿用政策、司法解释等进行调整。如1987年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》第58条和1988年关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)第120条均对典权制度作了肯定。典当业重新兴起以后,如何通过立法规范典当业,在政府管理层和法学界一直存在不同意见。 在政府方面,起初典当行被作为金融机构由中国人民银行实行从严管理的政策;2000年6月典当业监管由国家经贸委接管并宣布“取消典当行金融机构的资格”,而作为特殊的工商企业,放宽典当行的市场准入条件,允许典当行从事动产和财产权利业务;2003年7月国家经贸委撤销,商务部组建后负责典当业的监管。行业主管部门的频繁更换,典当企业从“金融机构”到“特殊工商企业”再到“比较特殊工商企业”的角色定位变化,不仅仅是机构改革的需要,实际上更主要反映了政府管理层对典当业的性质认定至今尚未达成稳定共识。 在法学界方面,关于典当业的立法形式,一直有两种主张:一是在《物权法》的“质权篇”中增设“营业质”一节;二是专门制定一部典当商法。2002年12月17日由全国人大常委会法制工作委员会办公室拟定的《中华人民共和国民法典》(草案)中,未有营业质权的规定,2005年2月商务部和公安部又联合颁布了《典当管理办法》(以下简称《办法》)。为克服典当管理规范效力不够的缺陷,在梁彗星教授和王利明教授牵头起草的《物权法》(草案)中专门设定了营业质权,如果这一规定得以采用,典当业的专门立法在短期内已无出台可能。而“营业质权”相关规定能否覆盖实践中的“典当”行为在法学界也存在不同看法,在《物权法(草案)》四次审议过程中,有关“典权”的规定两次写进去,又两次被拿掉,这说明立法机关和法学界关于典当的立法争议的确很大。 正是政府和法学界对典当业认识的诸多不确定性,导致典当业至今尚未纳入法律的高度进行调整,当典当业务与上游的银行担保业务、下游的寄卖业务因混同产生争议时,因现有的《办法》效力不足,许多正常的典当行为也陷入法律管辖的飞地,而一些新业务如关于股票质:的处分等更是无法可依。
(二) 《办法》的层次和效力低下
我国的典当行业尽管恢复和发展速度很快,但由于管理规范的层次低、效力不高,不能满足实践需求。《办法》就其法律等级和效力而言,属于行政规章,层次和效力低于法律、法规。这在立法管理上至少产生了两个不利于典当业发展的后果:第一,它不能阻止国务院其他部门及地方立法机关制订相关规章,造成部门多头管理上的混乱;第二,当国务院其他部门及地方立法机关制订的相关规章与《办法》不一致时,是根据规范制定机关的层次还是根据规范颁布的时间先后确定其效力,我国法律无明确规定,因此造成企业依法经营时无所适从。现实情形正是如此,由于尚无国家统一权威立法,尽管《办法》全面规定了典当行的性质、主管部门、设立及变更和终止程序、经营范围、经营方式以及罚则等,但在具体执行时,特别是进入法庭诉讼时,其依据就各取所需。因为各有关管理部门的行业规定及省市地方立法规定的原则不同,从而导致典当行业经营和发展中纠纷增多,一些典当行为的有效性只能通过最高人民法院或者主管机关的“复函”予以肯定,如1993年“最高人民法院关于戴文林、戴文治诉高学孔房屋典当纠纷如何处理的复函”中关于“绝卖”的回复和1996年“中国人民银行关于对典当行从事房屋抵:贷款业务有关问题的复函”中关于“不禁止房屋抵:贷款业务”的回复等等。这种头痛医头,脚痛医脚的管理方式降低了企业管理效率,严重影响企业的永续经营。
(三) 《办法》部分重要规范或过于抽象,缺乏可操作性
《办法》部分重要规范过于抽象,缺乏可操作性。如《办法》虽然允许典当企业成立分支机构,但分支机构的法律地位如何,《办法》中并没有明确规定;《办法》第53条笼统的规定,对属于赃物或者有赃物嫌疑的当物,公安机关应当依法予以扣:,并依照此时国家有关规定处理,但何谓“国家有关规定”,也没有明确,实践中无法操作;对于当物毁损,典当行进行赔偿方面也没有详细的规定,实务中只能依据《民法通则》的相关规定处理,使《办法》作为特别法的作用大为降低;按照《办法》规定,房地产、汽车等绝当后,当户应当前来办理登记过户手续,但在典当实务中当户往往拒不履行义务,因《办法》与公安部门的车辆登记管理规定缺乏上位法上的衔接,此时若典当公司单方面办理过户手续,通常被有关部门依法拒绝等等。《办法》中这类因过于抽象而不便于操作的规范还有许多,与其通过权力有限的部门制定效力部高的实施细则,还不如制定一部权威的商法典一并解决这些问题。此外,通过制定典当法,还可以为典当业者提供一个更有保障的权利救济渠道,如在正常的典当活动遇到有关部门的依法拒绝、阻碍和消极不作为时,典当企业可以通过司法渠道保护自己的利益。
(四) 与典当业相关的主要法律规范之间存在冲突
调整我国现今典当业的法律规范主要包括《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)中有关质:的规定;商务部和公安部联合颁布的《办法》;《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)中关于公司设立和营运的规定;国务院其他部门颁布的涉及典当业的规章、地方机关有关典当业的规定等等。由于“政出多门”,这些规范或衔接不好或相互冲突,影响典当业的健康经营。其中最为理论和实务界所病诟的是《办法》与《担保法》之间的冲突,根据我国《担保法》的规定,质:权是一种营业质权,流质约定无效;而根据《办法》,典当不仅是一种营业质,出质人还可以不动产抵:而获得融资,质权人因此获得抵:权,这表明典当企业因典当行为所获得的权利与营业质权有所不同,因此,《办法》中承认流质约定有效。在此情形下典当公司到底应该适用《担保法》还是适用《办法》呢?从法律效力层次看,前者的效力无疑高于后者,但从一般法与特别法的关系看,后者又应优先于前者,典当业者因此陷入无所适从境地。