法院司法能力之系统分析

论文提要
在最高人民法院《《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》颁布前，我国法院司法能力建设处在摸索阶段。由于理论储备不足等原因，摸索阶段的司法能力建设是一种以法官为中心的建设模式，具有混乱、形式、片面、冒进、功利等不足，在总体上表现为系统观念的缺失。本文运用现代系统论，对法院司法能力建设问题进行尝试性研究。文章运用系统论的层次性分析了司法能力概念的层次，认为法院司法能力本质上是法院的整体功能，并在司法统计的角度是可以建立数学模型的；并继而运用系统论及其分支，分析法院司法能力从级别上呈现的不同形态，以及在构成上所具有的一般模型，并运用控制论、耗散结构论等分析制约法院司法能力的各种因素，研究其发展的内部联动机制和外部影响机制。文章最后认为最高人民法院《《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》体现了系统论的基本要求，是今后法院司法能力建设的科学、系统的纲领性文件。进而提出法院司法能力建设是一项须常抓不懈的系统工程，就贯彻以上意见开展司法能力建设提出了若干建议。本文运用现代系统论研究司法能力建设问题，主张运用系统工程的方式来开展司法能力建设，诸多观点如司法能力建设中心从法官到法院的提升、建立法院司法能力的数学方程等都有一定的新颖性。


导言：司法能力建设中心从法官到法院的提升
就全国法院而言，“司法能力”正式成为司法改革的主流话语，始于2004年末的全国高级法院院长会议。 肖扬院长在会上明确地提出人民法院要增强司法能力、提高司法水平，从而吹响了全国法院司法能力建设的号角。此后，各地法院纷纷结合实际，贯彻落实全国高级法院院长会议精神，就司法能力建设进行积极的探索和落实。 2005年4月1日，最高人民法院作出了《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》（以下简称《意见》），对司法能力建设的重要性紧迫性、指导思想、主要任务、具体内容以及基本要求进行系统的阐述，成为司法能力建设的纲领性文件，从而揭开了我国法院司法能力建设的新篇章。总的看来，直至2005年上半年，全国法院的司法能力建设主要是处于摸索阶段。
摸索阶段的司法能力建设存在以下几点的不足：（一）缺乏系统的理论作引导，各地法院关于司法能力建设的提法和举措层出不穷、五花八门，在高法《意见》出台前，可谓处于“各自为政”的混乱局面。即便《意见》出台后，笔者通过《人民法院报》和《中国法院网》检索，各地法院甚少有贯彻落实《意见》的举措。（二）司法能力沦为总结法院工作的时髦的符号，存在形式主义的倾向。我国的司法能力建设提出方兴未艾，尚有待组织开展，就有些法院在媒体上宣称：“司法能力建设尝到甜头”、“结出硕果”。不少法院提出要增强方方面面的司法能力，但具体的行动却未见开展，可谓“雷声大、雨点小”。 （三）当前的司法能力主要是以法官为中心来探索的。不少法院就如何提高法官司法能力进行了大量的探索。 （四）实施方式采取“运动战”的方式，主要通过开展业务竞赛、庭审观摩等途径来组织进行的，缺乏规范性的指导来引导。 概而言之，摸索阶段的以法官为中心的司法能力建设总体上呈现系统观的缺失：高法《意见》出台之前，全国法院司法能力建设可以说是一盘散沙，缺乏系统、全面的纲领性的规范文件予以引导，没有形成以最高人民法院为指导中心的有组织化、系统化的局面；法官司法能力的建设，忽略了合议庭、审判业务庭、审判委员会等其他法院机构的司法能力问题，存在只见树木不见森林的片面性思维；法官司法能力建设也没有注意司法个体的多样性，无视院领导、庭领导、审判员、助理审判员、人民陪审员的差别，存在“一刀切”的缺陷，司法能力建设的具体化不足；法官司法能力建设也忽略了书记员、速录员、办公室人员等其他法院辅助性、服务性人员的司法服务能力问题，从而使司法能力的范围显得狭窄而不完全；开展“运动战”式业务竞赛、庭审观摩，对于司法能力的提高而言，是治标不治本的短期行为，仅是权宜之计，并非长久之策。事实上，当前司法能力建设以法官为中心是实践的偏差和误导，肖扬院长在全国高级法院院长会议上提出司法能力建设命题时，就很明确要求以法院为中心来开展的，高法其他领导阐述司法能力也均是从人民法院的高度展开的，高法《意见》更是以提高法院司法能力和水平为目标的系统性和纲领性的规范化文件。因此，从法官司法能力建设到法院司法能力建设的提升，应该是司法能力建设的理性的正确的发展方向。高法《意见》颁布后，不少的法院开始着手研究和部署整个法院的司法能力建设。
司法能力建设的中心从法官到整个法院的嬗变，实现了改造对象从个别到整体的转换，实现了个体分析到整体思考的思维方法的升华，从而对系统论的引入提出了要求并奠定了客观基础。
系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴科学。自1968年L.V.贝塔郎菲（L.Von.Bertalanffy）发表的专著《一般系统理论基础、发展和应用》（General System Theory:Foudations,Development,Applications》）确立了其学科地位以来，现代系统论，改变了历史以来笛卡儿奠定理论基础地位的着眼局部、遵循单项因果决定论的分析方法的统治地位，实现了人类思维方式的深刻变化，被喻为“当代的思想范式”， 并迅速应用到各学科产生重大的影响。 本文试图运用现代系统论，以法院系统为观察基点，就司法能力若干问题作些尝试性的研究，期望对我国法院系统司法能力建设的开展以及司法改革的深化能有所裨益。

一、 法院司法能力之本体分析
司法能力这个概念是古今中外从未出现过的，没有任何法学理论和司法实践可资借鉴， 完全是我国司法改革上升到法哲学层面寻找推动力的产物。系统论认为，系统具有丰富的层次性，大系统是由小系统构成的，小系统则由更小的系统构成，甚至组成系统单位的基本要素还可以继续细分成不同层次的子系统，比如物质由分子构成，分子由原子构成，原子则由电子构成，电子则由更小的单位夸克构成。从系统的层次性来看，司法能力这个概念也是有不同的层次的。其宏观的含义是指整个政法系统所具有的能力，罗干同志在全国政法工作会议就明确提出为五个方面的能力，即对敌斗争、维护国家安全的能力，打击预防犯罪、驾驭治安局势的能力，加强基层基础工作、化解矛盾纠纷的能力，严格公正执法、保障社会公平正义的能力，服务经济建设、促进改革发展的能力，包括公、检、法、司四大系统的司法能力。就我们法院来说，其中观含义就是指人民法院的司法能力，根据高法肖扬院长在全国高级法院院长会议上的讲话和《意见》，是指惩罚刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定的能力，依法调节经济关系、促进社会主义市场经济健康发展的能力，依法处理矛盾纠纷、保障社会和谐的能力，支持和促进依法行政、推进社会主义民主政治建设的能力，在司法领域保障人权、维护人民群众合法权益的能力，正确适用法律、公正高效司法、保障在全社会实现公平和正义的能力。依照法院机构的组成情况，法院司法能力还可以划分为院党组、审委会、各中层部门、合议庭和法官及其他工作人员的司法能力，因此，司法能力的微观含义是指法官的司法能力。
法院的司法能力，我们认为是法院作为整体在行使宪法和法律赋予的审判权，在维护国家安全和社会稳定、促进社会主义市场经济健康发展、推进社会主义民主政治建设、保障人权、保障社会和谐发展、保障全社会实现公平正义过程中综合体现的素质、方法和技能。其具有如下特征：（一）法院司法能力是以法院作为国家机构所担负的职责为基础的。系统的功能论认为，系统的存在具有一定的功能，因此，法院司法能力的本质就是法院作为国家机构所具备的功能，亦即法院在履行国家审判职责过程中所体现的功能状态。司法主体所具备的不同的权责，决定了司法主体不同的司法能力的性质和结构特点，这是司法系统的司法能力划分的主要依据。（二）法院司法能力具有明确的目标性。系统的功能性意味着，系统的存在并非是自生自灭的没有任何目标意义的“自组织”。法院作为司法制度的存在，属于“他组织”，本质上是统治阶级和国家实施阶级统治和管理社会的暴力机器，其通过开展刑事审判、民事审判、商事审判、行政审判以及执行等工作来为统治阶级服务的，并服务于国家对司法制度所设定的目标。（三）法院司法能力具有明显的整体性。根据系统论，整体不是部分的简单相加，而具有“1+1>2”的效应。法院的司法能力也不仅是法官或法院其他机构部门的司法能力的简单的加权，而是所有的法官及其他工作人员和组成机构相互协调、密切配合而总体呈现的功能效应。（四）法院司法能力具有丰富性，作为一整体结构的功能效应，它是法院队伍素质、司法方法、司法技能的有机统一。有人甚至认为，司法道德、司法品格、司法方法、司法环境、司法效率、司法质量、司法效果等都属于此一范畴。 （五）法院司法能力属于法律价值的范畴，是社会监督和评价的对象。法院司法能力如何，是由其行使审判职权的状态和效果决定的，具有客观性，但还是社会监督和评价的结果，具有一定的主观性，是主客观评价的统一。根据宪法和法律规定，法院必须接受人大的监督并向人大报告工作，因此人大对法院司法能力的评价是法院司法能力的主要衡量标准，人民群众的满意程度是具有决定性的，而不是由法院自己或某些领导说了算。
法院司法能力命题与“公正与效率”的法院工作主题是一脉相承的，“公正”和“效率”分别从案件质量和办案效率两个纬度对法院司法能力进行衡量。从司法统计角度，法院司法能力在一定程度上是可以量化、建立数学模型的。对法院司法能力进行量化有以下几个指标：（一）审结率。审结率反映一定时期法院受理案件和审结案的比例，审结案率越高，意味着在一定时期法院审结案件的数量就越多，法院的司法效率就越高，司法能力就越强。可见，法院司法能力与审结率成正比关系。（二）上诉及抗诉改判率、发回重审率和维持率。上诉及抗诉的改判率和发回重审率越高，一审审判的案件的质量就越低，从而体现一审法院的司法能力就越弱；相反，上诉及抗诉的维持率越高，意味一审的裁判是合乎法律促进公正的质量就越高，司法能力就越强。可见，法院的司法能力与上诉及抗诉改判率、发回重审率呈反比，与上诉及抗诉维持率成正比。（三）再审改判率、发回重审率和维持率。在再审程序作为对生效裁判的监督程序，其改判率、发回重审率越高，意味生效裁判的质量越低，司法能力就越弱；维持率越高，意味生效裁判的质量越高，司法能力就越强。法院的司法能力与再审改判率、发回重审率成反比，与再审维持率成正比。（四）执结率。一定时期的执结率越高，表明更多的发生法律效力的裁判得到实现，当事人合法权益得到切实维护的程度就越高，司法权威就越高，司法能力就越强；反之，一定时期的执结率越低，意味“法律白条”越多，得到实现的生效法院裁判就越少，当事人合法权益得到维护的程度就越低，司法权威就越低，司法能力就越弱。司法能力与执结率是成正比关系的。5、申诉、信访率。申诉及信访案件越多，意味当事人服判息讼率越低，满意程度就越低，在一定程度上就意味司法能力就越弱。法院司法能力与申诉、信访率呈反比关系。当然，其中不乏有些“老赖”缠讼走极端的情况，因而申诉、信访率并不就与法院司法能力构成必然的反比联系，人民群众就法院裁判是否满意应以更广大的群众的意愿为参考标准，亦即与代表人民行使国家权力的人大的评价为衡量依据。据此，我们可以建立法院司法能力评价的基本数学方程：法院司法能力=（审结率+上诉及抗诉维持率+再审维持率+执结率）/（上诉及抗诉改判、发回重审率+再审改判、发回重审率+申诉、信访率）。

二、法院司法能力之静态分析
由于法院具有不同的级别、层次和形态，法院司法能力就具有不同的类别；同时法院作为国家司法机构的存在，其具有复杂的内部构造，从而使法院司法能力具有复杂的内部构成。
（一） 法院司法能力的类型分析
根据宪法和法律，我国的法院系统由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院以及各专门法院构成，并根据法律的规定行使不同层次的职权。如上所述，法院司法能力本质上是法院的功能效应，是与法院行使的法律赋予的职权为基础的。以其职权为基础，不同层次的法院，其司法能力就具体化地有不同的表现形式。
1、最高人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第30条规定：“最高人民法院是国家最高审判机关。 最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”，第32条规定：“ 最高人民法院审判下列案件：（一）法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件； （二）对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；（三）最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”，第33条：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释”。据此，最高人民法院的司法能力的主要内容有：（1）法院管理能力。最高人民法院作为国家的最高审判机关，处在全国法院系统的“金字塔”顶，肩负各级、各地法院的设置和管辖范围、法院管理规章等有关全国法院设置、管理的批准权等职权，代表国家行使对全国法院系统进行管理；（2）司法改革能力。司法改革是我国法院系统一段时期以来正在积极开展的工作，最高人民法院在整个司法改革进程中，具有调研、宏观规划、组织部署等作用；（3）制定司法解释的能力。最高人民法院处在法院系统的“金字塔”顶，决定它主要职能不是审理案件，而是站在法院审判工作的最高层，总结审判经验，就具体应用法律制订司法解释。司法解释具有对全国各级、各地法院的普遍的约束力。（4）审判指导能力。最高人民法院代表国家行使最高审判权，是具有最高的权威性。在审判实践中，各地法院就审判遇到的法律疑难问题，会向最高人民法院请示、咨询，最高人民法院认为不宜制定司法解释的，予以具体的指导和解答。（5）审判监督的能力。最高人民法院对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件、最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件进行审判，行使审判监督的职权。（6）公正司法的能力（包括公正审判和公正执行两个环节的能力）。最高人民法院依法审判法律规定或者其认为应由其审判的案件，而且其判决是最高的、终局的，因而被认为是最公正的。
2、高级人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第28条规定：“高级人民法院审判下列案件：（一）法律、法令规定由它管辖的第一审案件；（二）下级人民法院移送审判的第一审案件；（三）对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；（四）人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。”同时，高级人民法院还结合省、直辖市、自治区的实际，根据最高人民法院的要求和部署，承担对全省、直辖市、自治区法院系统进行管理，还根据最高法院的授权核准部分死刑案件。同时，高级人民法院还主要地承担下级人民法院的审判疑难问题请示的答复。因此，高级人民法院的的司法能力主要有：（1）法院管理能力；（2）司法改革的能力；（3）审判监督的能力；（4）审判指导的能力；（5）公正司法的能力；（6）核准死刑案件的能力。
3、中级人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第25条规定：“中级人民法院审判下列案件：（一）法律、法令规定由它管辖的第一审案件；（二）基层人民法院移送审判的第一审案件；（三）对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；（四）人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。中级人民法院对它所受理的刑事和民事案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判。”在实践中，中级人民法院主要是结合辖区情况具体执行上级法院司法改革和法院管理的要求，大多仅具有部署执行权。中级人民法院的司法能力主要有：（1）审判监督的能力；（2）审判指导的能力；（3）公正司法的能力。
4、基层法院的司法能力。《人民法院组织法》第21条规定：“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，但是法律、法令另有规定的案件除外。基层人民法院对它所受理的刑事和民事案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判”，第22条规定：“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会和人民公社司法助理员的工作；（三）在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作”。据此，基层人民法院的司法能力主要有：（1）公正司法的能力；（2）调解的能力；（3）指导调解的能力；（4）管理司法行政工作的能力。
5、各专门法院的司法能力。各专门法院是根据其职能要求来设置的，其司法能力就体现为其职能的行使状况。（1）海事法院的司法能力。主要为公正审理海事、海商案件维护航运秩序、促进海运事业发展的能力；（2）铁路运输法院的司法能力。主要为公正审理铁路运输案件维护铁路运输安全的能力；（3）森林法院。主要是公正审理破坏森林犯罪案件保护森林的能力；（4）军事法院的司法能力。主要为审理涉军案件维护军事秩序的能力。
法院司法能力的类型分析的意义在于说明，不同类型的法院开展司法能力要结合自身实际来具体化地进行，避免脱离实际的“一刀切”的行为。当然，还可以从其他角度来进行类型划分，比如划分成东部法院司法能力和西部法院司法能力。这种分析的意义在于，揭示经济发展与法院司法能力的内在关联和我国法院的司法能力存在地域差别的实际，有利于西部法院汲取东部法院的经验提高自身司法能力，为西部大开发提供优质高效的司法服务。
（二） 法院司法能力的模型分析
根据法律规定，我国法院是以法官为基本要素组成的各类机构的制度复合体。法院整体的司法能力和内部各机构的司法能力并不是法官个体司法能力的简单相加，不同的组成机构担负不同的职能，发挥各自的司法能力，服务于法院整体，以形成法院司法能力的整体效应。
1、法院党组的司法能力。《意见》规定：“人民法院是党领导下实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带”，法院党组是法院的领导机构，依照民主集中制原则行使对法院重要工作和事务的决策权力和管理权力，其司法能力主要是：（1）司法决策能力；（2）法院管理能力。
2、审判委员会的司法能力。《人民法院组织法》第11条第1款规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”，据此审判委员会的司法能力重要是：（1）总结审判经验的能力；（2）对重大和疑难案件的公正司法能力；（3）对有关审判工作的讨论研究的能力。
3、审判业务庭的能力。各审判业务庭是法院为履行刑事、民商事、行政、审判监督等审判权能而设置的专门机构，因此其基本的司法能力就是公正司法的能力，包括：（1）刑事审判能力；（2）民商事审判能力；（3）行政审判能力；（4）审判监督能力；（5）执行能力。
4、法院服务性机构的司法能力。为配合审判工作的开展，法院还设置其他机构开展辅助性工作。（1）办公室的司法能力，主要是法院办公资源的安排能力和对法院各机构协调能力；（2）立案庭的司法能力，根据立案庭的职责，主要是审查立案的能力、复查案件的能力和审判流程管理的能力；（3）研究室的司法能力，主要是法院宣传的能力、信息报送能力、调研能力；（4）法警队的司法能力，主要是押送犯罪分子的能力、维护法庭秩序的能力和对法院工作的保安能力。
5、合议庭的司法能力。依照法律规定，合议庭是由三名以上奇数个审判人员或者人民陪审员按照多数决定原则审理案件的机构，其司法能力就是通过合议方式公正司法的能力。
6、法官的司法能力。根据法律规定，我国的法官具有多样性，包括院领导、庭领导、审判长、一般审判员和助理审判员、人民陪审员，可分为领导型法官和审判型法官。（1）领导型法官一般较少参加审理案件，主要行使对审判管理的指导权和法院司法行政工作的管理、领导权，主要司法能力包括院、庭长指导审判的能力和司法行政管理、领导的能力。（2）审判型法官的司法能力，主要是公正审理案件的能力和人民陪审员的陪审能力。
7、法院其它工作人员的能力，包括书记员的庭审记录能力和整理法院宗卷的能力、速录员的庭审速录的能力、文印人员的文印能力和司机的良好驾驶的能力，等等。
上述只是法院司法能力模型的框架性分析，当然每一结构类型按照系统论的观点，还可以继续进行细分。模型分析的意义在于深入揭示法院司法能力的复杂的内部结构和构造，认识其各组成单位的性质、功能，为把握整个法院的司法能力奠定基础。

三、法院司法能力之动态分析
系统论认为，系统并非静止不动的，而是时刻与环境进行物质、能量、信息交流，其内部结构处在复杂的、非简单的线性互动状态之中，具有过程意义。
（一） 法院司法能力内部联动机制
作为系统论分支的协同学认为，系统的子系统和各组成单位、要素相互配合、相互协调，则系统的功能才能得到良好的发挥，取得“1+1>2”的整体效应，“三个臭皮匠胜过一个诸葛亮”就是系统协同的生动形容；反之，系统的各子系统之间处在紧张、冲突的内耗状态中，则系统就不能有效的正常运转、功能得不到良好的发挥，就会出现“1+1最高人民检察院


最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》的通知


（2005年6月10日最高人民检察院文件高检发〔2005〕9号公布 自公布之日起施行）



各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

现将《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作，强化法律监督的意见》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。



附：最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见

为了深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，认真实践“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，依法全面正确履行公诉职能，维护社会稳定和谐，促进司法公正，现就加强公诉工作、强化法律监督提出如下意见。

一、公诉工作面临的形势和任务

公诉职能是检察机关法律监督职能的重要组成部分，公诉工作在检察工作中占有重要地位。当前，全党和全国各族人民认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，抓住本世纪前二十年的重要战略机遇期，致力于构建社会主义和谐社会，检察机关的公诉工作面临着新的形势和任务。社会主义和谐社会需要稳定的社会环境和良好的法治环境，但是当前我国正处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，影响和谐稳定的因素大量存在，维护稳定的任务十分繁重；在刑事诉讼中违法办案、司法不公、贪赃枉法等问题依然存在，社会各界对检察机关法律监督的期望越来越高。同时，构建和谐社会这一重要执政理念，对检察机关的法律监督工作提出了新的更高的要求。

检察机关历来非常重视公诉工作。特别是近年来，各级检察机关紧紧围绕党和国家工作大局，认真贯彻落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，依法履行公诉职能，为维护社会稳定、促进司法公正作出了重要贡献。但是也要清醒地看到，面对新的形势和任务，公诉工作和公诉队伍还有很多不适应的地方。部分公诉人员不能正确认识公诉的性质和职能，贯彻“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题不全面、不深入，存在不重视监督、不愿监督、不敢监督、不善于监督的现象，一些地方公诉环节的诉讼监督甚至有弱化的倾向；一些重大冤假错案的发生，也暴露出公诉环节仍然存在对案件质量把关不严、法律监督不到位的问题。对此，必须引起高度重视，切实加以解决。

党的十六大指出，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。最高人民检察院确定的“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，充分体现了十六大的根本要求和检察权的宪法性质，是包括公诉在内的所有检察工作的根本指针。在我国，公诉工作是法律监督的重要组成部分，检察机关在依法指控犯罪的同时，对刑事诉讼活动实施法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要特征，而履行指控犯罪和诉讼监督这两项公诉基本职能，都必须以办案质量为基础和保障。因此，各级检察机关和全体公诉人员都要进一步深化对中国特色社会主义检察制度的理解，深刻认识公诉权的法律监督性质，正确把握当前公诉工作面临的形势和任务，坚持用检察工作主题统一执法思想，统揽全部公诉工作，坚决地而不是敷衍地、具体地而不是笼统地把检察工作主题贯彻落实到实际行动上，自觉把依法指控犯罪、强化诉讼监督和提高办案质量统一于公诉工作的全过程。当前和今后一个时期公诉工作的任务是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，依法指控犯罪，强化诉讼监督，提高办案质量，积极推进公诉改革，加强公诉队伍专业化建设，全力维护社会稳定，切实保障人权，为构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

为完成上述任务，在公诉工作中必须坚持以下原则：

──坚持指控犯罪与诉讼监督并举。要正确把握公诉权的法律监督性质，在依法履行指控犯罪职能的同时，着力强化诉讼监督，维护法律的统一正确实施，努力使二者紧密结合、互相促进，推动公诉工作全面协调发展。

──坚持忠实于事实和法律。办理任何案件，都必须以事实为根据，以法律为准绳，坚持依法独立公正行使检察权，真正做到有罪追究，无罪保护，严格依法，客观公正。

──坚持惩治犯罪与保障人权相统一。在公诉工作中，既要代表国家依法指控犯罪，又要尊重和保障人权；不仅自身要严格依法办案，而且要加强对侵犯诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人诉讼权利行为的监督，维护司法公正。

──坚持力度、质量和效率的有机统一。要切实把检察工作总体要求全面地贯彻落实到公诉工作中，既要加大打击犯罪和诉讼监督的力度，又要保证办案质量，提高办案效率，实现公诉工作的健康发展。

──坚持分工负责、互相配合、互相制约。在刑事诉讼中，检察机关与侦查、审判机关之间，以及检察机关的公诉部门与其他部门之间，既要密切配合，形成工作合力，又要严格监督和制约，有效防止权力滥用。公诉部门在加强诉讼监督的同时，也要自觉接受监督。

──坚持正确贯彻党和国家的刑事政策。要自觉用党和国家的刑事政策指导公诉工作，把严格执行法律与贯彻刑事政策有机统一起来，把办案的法律效果与社会效果有机统一起来。

二、正确履行指控犯罪职能，依法打击各种犯罪活动

代表国家依法指控犯罪，是公诉工作的基本任务。各级检察机关要清醒认识当前犯罪的严峻形势，增强大局意识和责任意识，依法正确履行指控犯罪职能，有效防止打击不力，全力维护社会稳定；有效防止冤假错案，切实保障人权。

（一）突出打击重点，依法严厉惩治严重犯罪。认真落实中央维护稳定的部署，坚持“严打”方针，重点依法严惩危害国家安全犯罪，民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力以及“法轮功”等邪教组织犯罪；严重暴力犯罪、黑恶势力及有组织犯罪，抢劫、抢夺、盗窃等多发性侵财犯罪；金融诈骗、非法集资、制假售假、侵犯知识产权和走私等严重破坏社会主义市场经济秩序犯罪；人民群众反映强烈的重大贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪。

（二）正确把握起诉条件，做好审查起诉工作。审查起诉是准确指控犯罪的前提和基础。要依法认真、细致、全面地审查案件，坚持客观公正的原则，既要查明有罪、罪重的证据，也要查明无罪、罪轻的证据。积极推行审查报告综合化改革，强化对定案证据、犯罪构成等问题的分析论证，对疑难、复杂案件要严格审查把关，切实防止冤假错案。对于犯罪事实已经查清、证据确实充分、依法应当追究刑事责任的，应当依法作出起诉决定。强化追诉犯罪意识，注意审查发现遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人，依法予以追诉；对于在逃的犯罪嫌疑人，应当督促侦查机关（部门）抓捕归案。依法正确行使公诉权，既要防止放纵犯罪，也要避免冤枉无辜。坚持严格依法办案，认真执行诉讼权利告知制度，切实保障犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人的诉讼权利。

（三）提高出庭公诉水平，增强指控犯罪效果。出庭支持公诉是指控犯罪的关键。要进一步完善出庭公诉工作制度，针对不同类型的案件，研究制定举证、质证规则，规范、指导出庭公诉工作。认真做好出庭准备工作，围绕案件的重点和争议焦点，制定周密的出庭预案。对于重大、疑难、复杂案件，要选派优秀公诉人出庭支持公诉，检察长、主管副检察长和公诉部门负责人要带头出庭。出庭公诉人要灵活运用出庭谋略和出庭技巧，切实增强庭上应变能力，妥善应对庭审中出现的问题，对被告人翻供、证人翻证的，要综合运用全案证据揭露和证实犯罪，必要时依法建议延期审理。对于法庭审理活动违反法定程序、严重侵犯诉讼参与人诉讼权利，可能影响公正审判的，公诉人应当立即建议休庭，并在休庭后依法提出监督意见。要加强对出庭支持公诉工作的跟庭考核，总结推广出庭经验，组织优秀庭评选，促进出庭公诉水平的提高。

（四）提高办案效率，增强打击犯罪的时效性。要严格遵守法定诉讼期限，努力加快办案进度，确保在公诉环节不贻误对案件的处理，切实防止为延长办案时限滥用退回补充侦查权，坚决杜绝在公诉环节出现超期羁押。逐步实现与侦查机关（部门）、侦查监督部门的案件信息资料共享，依法充分适用简易程序，进一步推行被告人认罪案件普通程序简化审理，节约诉讼资源，提高办案效率，增强打击犯罪的时效性。

（五）加强与侦查、审判机关的协调配合。对重大、疑难、复杂案件和在社会上有影响的案件，公诉部门要适时介入侦查，提前熟悉案情，引导取证，必要时指派检察官参加侦查机关（部门）对重大案件的讨论，根据指控犯罪的需要依法要求侦查人员出庭作证，依法就案件审理的有关安排、临庭处置预案等与审判机关进行沟通协调，形成打击合力。

（六）保障律师在刑事诉讼中依法执业。要认真执行最高人民检察院《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》，切实保障律师依法行使会见犯罪嫌疑人，查阅有关案卷材料，以及申请收集、调取证据等权利，注意听取和尊重律师的意见，维护当事人及其他诉讼参与人的合法权益，促进人民检察院严格、公正执法，保证案件依法正确处理。

三、强化诉讼监督，维护司法公正

依法对刑事诉讼活动实行法律监督，是公诉工作的重要任务。各级检察机关要统一执法思想，增强监督意识，将刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法造成错误裁判、有罪判无罪、量刑畸轻畸重、职务犯罪案件量刑失衡等作为监督重点，依法强化对侦查、审判和死刑执行活动的监督，努力维护司法公正。

（一）坚持依法、坚决、准确、有效的诉讼监督原则。依法，就是要依照刑法、刑事诉讼法和有关司法解释的规定行使诉讼监督权，既要监督到位，又不超越职权；坚决，就是要坚持有法必依、违法必纠的原则，充分履行诉讼监督职责，加大监督力度；准确，就是要正确把握监督标准，规范监督程序，做到依法有据、保证质量；有效，就是要综合运用各种监督手段，发现问题及时监督，切实强化监督效力，增强监督效果。

（二）依法加强对侦查活动的监督。坚持打击犯罪与保障人权并重，既要加强对以罚代刑、漏罪漏犯、另案处理、退回补充侦查后自行消化处理等案件的监督，防止有罪不究、放纵犯罪，又要严格区分罪与非罪的界限，依法监督纠正滥用刑事手段、违法插手经济纠纷，以及出于地方和部门保护主义，违法立案管辖刑事案件等问题，切实保障无罪的人不受刑事追究。对滥用强制措施或者检察机关批准逮捕后随意改变强制措施的，以及其他在侦查活动中违反程序、侵犯诉讼参与人诉讼权利与合法权益的行为，应当依法提出监督意见，督促纠正。

重点加强对刑讯逼供、暴力取证等严重侦查违法行为的监督，坚决依法排除非法证据。要根据法律规定，制定检察机关公诉案件非法证据排除规则。切实加强对证据来源合法性的审查，对于以刑讯逼供、暴力取证或者威胁、引诱、欺骗等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，应当坚决予以排除。对于其他未严格遵守法律规定收集的证据，必须依法重新收集或者采取其他补救措施后，才能作为指控犯罪的根据。要从程序上设置发现刑讯逼供的途径，严格执行诉讼权利告知制度，认真听取犯罪嫌疑人等对侦查违法行为的控告，并通过审查分析侦查程序是否合法、是否出现异常现象等情况，努力提高发现刑讯逼供、暴力取证行为的能力。对违法取证特别是刑讯逼供、暴力取证的，要坚决依法监督纠正；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）加强抗诉工作，强化对刑事审判活动的监督。要依法运用抗诉手段，加大刑事审判监督力度。认真执行《人民检察院刑事诉讼规则》以及其他关于刑事抗诉工作的规定，符合抗诉条件的应当坚决依法提出抗诉。根据当前抗诉实践，对于具有以下情形之一的，应当认为有抗诉必要，依法提出抗诉：(1)人民法院采信自行收集的证据，未经庭审质证即作为裁判的根据，导致裁判错误的；(2)人民法院不采纳公诉人庭前收集并经庭审质证的有效证据，仅因被告人翻供而判决无罪或改变事实认定，造成错误裁判的；(3)人民法院审判活动严重违反法定诉讼程序，或者审判人员在审理案件过程中有贪污受贿、徇私舞弊等行为，影响公正裁判的；(4)判决、裁定认定事实或者适用法律错误，量刑虽然未致畸轻畸重，但社会影响恶劣的；(5)因重要事实、法定情节认定错误而导致错误裁判，或者因判决、裁定认定犯罪性质错误，可能对司法实践产生不良效应的。上级检察机关要支持下级检察机关依法开展抗诉工作，对下级人民检察院抗诉或者提请抗诉的案件，上级人民检察院应当提讯原审被告人、复核主要证据；符合抗诉条件的，应当依法支持抗诉或者向同级人民法院提出抗诉。检察机关提出抗诉的案件，要按照规定报同级人大常委会备案。对于人民法院正确的判决、裁定，应当做好当事人的息诉工作，维护审判权威。

（四）加强对死刑复核和死刑执行活动的监督。死刑案件事关重大，社会高度关注。要适应司法体制改革的要求，加强调研论证，研究有效开展死刑复核监督的措施，规范监督程序，依法强化对死刑复核的监督。高度重视死刑执行监督，研究制定死刑临场监督工作规则，严格依照有关规定派员监督死刑执行活动。发现存在不应当执行死刑情形的，应当立即建议人民法院停止执行；对违反法定死刑执行程序，侵犯被执行人合法权益的，应当及时监督纠正。

（五）综合运用多种监督手段，加强诉讼监督。要正确处理监督目的与监督手段的关系，拓宽监督思路，讲究监督方法，采取口头监督与发检察建议书、纠正违法通知书相结合，即时监督与事后监督相结合，个案监督与类案监督相结合等方式，综合运用多种监督手段，加大监督力度，增强监督效果。要加强宏观监督，注意对一定时期内侦查、审判活动中存在的问题进行归纳、分析，有针对性地提出监督意见和建议，督促侦查机关、审判机关纠正。对于提出的监督意见，要逐件跟踪。对排斥监督或者经监督仍不纠正的，可以向同级党委、人大报告，或者采取通过上级检察机关向被监督单位的上级机关通报的方式进行监督。

（六）强化办理职务犯罪案件的内部制约和监督。各级检察机关要严格执行《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，进一步强化对职务犯罪侦查工作的内部监督制约。公诉部门要依法履行侦查监督和内部制约的职责，对侦查阶段经过检察委员会讨论的职务犯罪案件，公诉部门对案件事实、证据或者处理决定提出不同意见的，应当建议检察委员会再次讨论。

重点规范职务犯罪案件不起诉工作，有效防止职务犯罪侦查权和不起诉权的滥用。要研究制定职务犯罪案件不起诉的标准，规范程序，定期分析通报职务犯罪案件不起诉情况，采取综合措施有效降低不起诉率，坚决纠正利用不起诉办关系案、人情案、台阶案、利益驱动案的现象。要严格掌握职务犯罪案件不起诉标准，对于依法应当起诉的，不得作不起诉处理；对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，应当综合考虑案件性质、社会影响等因素，由检察委员会讨论决定是否作不起诉处理。

（七）完善诉讼监督工作衔接机制。要加强公诉部门与侦查监督、监所检察、控告申诉等部门的沟通、配合，互通情况，相互衔接，形成合力，共同做好诉讼监督工作。侦查监督部门应当将立案监督和侦查监督的情况及时通报公诉部门，公诉部门应当实施跟踪监督，并将情况向侦查监督部门反馈。对于公诉部门正在办理的案件，其他部门接到有关控告申诉，或者发现有诉讼违法行为的，应当向公诉部门通报，公诉部门应当据此加强对侦查、审判活动的监督。

（八）建立检察机关内部诉侦协作机制，坚决查处司法不公背后的职务犯罪。司法人员贪赃枉法、徇私舞弊是造成司法不公的重要原因。各级检察机关公诉部门与反贪污贿赂、渎职侵权检察等部门要切实加强配合，把查处司法不公背后的司法人员职务犯罪作为强化诉讼监督的有力手段，形成监督合力。要制定检察机关诉侦协作具体规定，公诉部门对在办案中发现司法人员的职务犯罪线索，经检察长批准，可以进行初步调查或者将线索移送职务犯罪侦查部门；职务犯罪侦查部门应当作为重点案件优先查处，并及时向公诉部门反馈查处结果。要把加强诉侦协作、主动发现和查处司法工作人员职务犯罪的情况，作为考核公诉部门和职务犯罪侦查部门工作的重要内容。

四、加强业务规范化建设，完善公诉案件质量保障体系

办案质量是公诉工作的生命线。各级检察机关要进一步强化质量意识，加强执法规范化建设，完善案件质量保障体系，促进公正执法，保障办案质量。

（一）规范公诉业务流程。业务规范化建设是促进公正执法和保证办案质量的重要条件。最高人民检察院要依据法律规定，结合公诉实践，在整合现行各项公诉业务制度的基础上，统一制定公诉工作细则和公诉业务规范化建设标准，加快公诉业务、队伍和信息化“三位一体”机制建设，进一步规范公诉业务流程，完善监督制约机制，运用信息化手段加强案件质量和办案活动管理，有效保障公诉权依法正确行使。

（二）建立和完善公诉案件考评体系。最高人民检察院要制定公诉案件考评办法，对各省级人民检察院的公诉工作进行考评，考核结果及意见向省级人民检察院逐个反馈，必要时向各地通报。各省级人民检察院要结合实际制定考评细则，并认真组织对地、县级人民检察院的公诉工作进行量化考评。要通过建立科学的公诉案件考评体系，形成符合“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”要求的工作导向，促进公诉工作全面、健康发展。

（三）制定和完善公诉案件证据标准。抓紧制定和完善各类常见公诉案件证据参考标准，规范审查证据工作，引导侦查机关（部门）客观、全面收集证据。对重大、疑难、复杂案件和敏感性案件，讯问犯罪嫌疑人要逐步实行全程录音、录像，有效固定证据，防止翻供。坚持重证据、重调查研究、不轻信口供的原则，据以定案的证据必须形成完整链条，排除合理怀疑。

（四）建立案件特别备案审查制度。要坚持依法独立公正行使检察权。为加强上级检察机关对下级检察机关的办案指导，保证办案质量，凡具有以下情形之一的，必须及时将情况报上一级人民检察院公诉部门备案：(1)职务犯罪大案、要案；(2)在当地有较大社会影响的敏感案件和新闻媒体关注的案件；(3)协调意见与检察机关意见不一致的案件；(4)参与协调的司法机关之间意见分歧较大的案件；(5)其他需要备案的案件。对备案的案件，上一级人民检察院应当认真审查，发现问题及时纠正，支持和督促下级人民检察院依法办案。应当特别备案而未按照规定上报的，如果发生错案，要严肃追究有关责任人的责任。

（五）完善公诉案件质量预警机制。要严格执行《人民检察院公诉部门实行办案质量预警机制的规定（试行）》，对无罪判决、不起诉、撤诉、抗诉等重点案件的质量状况实施动态预警，及时解决办案工作中存在的问题。各级人民检察院要结合实际逐步严格预警指标，缩短动态预警的周期。最高人民检察院定期向各地通报质量预警情况。

五、深化公诉工作机制改革

各级检察机关要认真贯彻落实中央关于司法体制和工作机制改革的部署，在最高人民检察院的统一领导下，本着积极、慎重、稳妥的原则，在现行法律框架内推进公诉改革，创新公诉工作机制，探索完善中国特色社会主义公诉制度，努力推动公诉工作与时俱进。

（一）完善和落实职务犯罪案件不起诉监督制约制度。继续深化人民监督员制度试点工作，并根据最高人民检察院的统一部署，实行职务犯罪不起诉案件报上一级人民检察院批准制度，规范上报审批的工作程序。要把人民监督员制度和上一级人民检察院审查批准制度有机衔接起来，检察机关立案侦查的职务犯罪案件拟作不起诉决定的，应当启动人民监督员监督程序，接受人民监督员监督；决定作不起诉的，及时报上一级人民检察院批准。

（二）推进充分体现刑事政策的公诉方式改革。要适应构建社会主义和谐社会的要求，全面理解、正确贯彻执行党和国家的刑事政策。既要坚持“严打”方针，稳、准、狠地打击严重刑事犯罪，又要坚持惩办与宽大相结合，对未成年人犯罪、初犯、偶犯、过失犯，主观恶性较小、犯罪情节轻微的，区分不同情况，依法采取轻缓的刑事政策，加强对失足者的教育挽救工作，增强指控犯罪的法律效果和社会效果。要积极推进未成年人犯罪案件公诉方式改革。有条件的地方，可以在公诉部门建立专门的未成年人犯罪工作机构。对未成年人犯罪，可诉可不诉的不起诉，可判可不判实刑的依法建议人民法院判处缓刑。探索对未成年人与成年人共同犯罪的案件实行分案处理的制度和适合未成年人特点的出庭支持公诉方式。

（三）积极探索量刑建议制度。为更加充分地发挥公诉职能，强化对审判机关量刑活动的监督制约，保证案件公正处理，要在总结一些地方探索量刑建议经验的基础上，进一步积极稳妥地开展量刑建议试点工作。要根据罪刑相适应的原则，依照刑法、有关司法解释的规定和案件的具体情况，在庭审中就犯罪嫌疑人的量刑幅度向人民法院提出具体建议。要把探索实行量刑建议制度与加强检察机关对刑事审判活动的监督结合起来，推动量刑工作严格依法进行。

（四）加快公诉一体化机制建设。公诉一体化是检察机关领导体制和检察一体化原则在公诉工作中的内在要求和具体体现。要通过建立公诉一体化机制，强化公诉工作的上下领导、横向配合和对外协调，形成检察机关公诉工作的整体合力。对于因外部干扰、舆论影响等因素，不适合由有管辖权的人民检察院审查起诉的案件，上级人民检察院应当商同级人民法院依法指定管辖。要切实加大对下级人民检察院诉讼监督工作的支持力度，上级人民检察院要积极协调同级公安机关、人民法院督促其下级机关按照检察机关的监督意见，纠正诉讼中的违法现象。上级人民检察院根据办案需要，可以选调优秀公诉人或者业务骨干办理重大、复杂案件。案件涉及多个地区的，上级人民检察院要加强协调，各地要积极配合。下级人民检察院对上级人民检察院的决定，必须坚决执行。

（五）继续深化主诉检察官办案责任制等改革。要进一步推行主诉检察官办案责任制，坚持高标准选任主诉检察官，完善办案机制和监督制约机制，落实激励机制，切实解决主诉检察官岗位津贴等待遇问题。进一步规范公诉介入侦查引导取证工作。认真落实公诉环节的检务公开，增强公诉工作的透明度。

六、加强公诉队伍专业化建设

国家公诉人的特殊使命和身份，要求公诉队伍必须是一支高素质的专业化队伍。各级检察机关要适应公诉工作的特点，围绕公诉职业道德、职业能力、职业责任、职业纪律和职业形象，大力加强公诉队伍专业化建设，全面提高公诉队伍的整体素质。

（一）加强公诉职业道德建设。坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装公诉人员，切实夯实“立检为公、执法为民”的思想基础，增强“强化法律监督、维护公平正义”的使命感和责任感，坚决维护法律的统一正确实施。树立正确的权力观、地位观和利益观，强化职业自律意识，严格恪守忠诚、公正、清廉、严明的检察官职业道德规范，坚决抵制办案中的干扰和各种腐蚀诱惑，自觉接受监督，努力做到依法公正行使公诉权。

（二）加强公诉职业能力建设。要围绕依法正确履行公诉职能，重点提高审查判断证据、正确适用法律、出庭支持公诉、履行诉讼监督职责和公诉业务指导的能力。要制定公诉人基本素质标准，逐步把通过国家司法考试的人员充实进公诉队伍，对主诉检察官实行动态管理，不断优化公诉队伍的结构。大力加强业务培训，保证公诉人每年脱岗培训时间不少于15天，促进业务知识不断更新；培训结束后要组织考试，考试不合格的离岗培训。广泛开展岗位练兵活动，通过出庭实践和组织出庭观摩、案例研讨、业务竞赛等，积累办案实践经验，提升公诉业务水平。加强公诉人才队伍建设，建立专家型人才库，从最高人民检察院做起，努力培养造就一批精于办理各类重大、疑难、复杂案件的公诉专家。高检院定期组织“全国十佳公诉人暨优秀公诉人”和“全国十佳公诉庭”评选。

（三）强化公诉职业责任。要切实强化公诉人员的职业责任，完善公诉工作责任追究制。对于因公诉部门和承办人责任造成错案的，按照错案责任追究制追究公诉部门负责人和承办人的责任；对于办案责任心不强造成失误、办案质量不高的，对责任人进行诫勉，两次诫勉无效的离岗培训，离岗培训不合格的依法免除检察官职务、调离公诉部门或办案岗位；对因管理存在疏漏导致严重违法违纪的，按照党风廉政建设责任制追究公诉部门负责人的责任。

（四）严明公诉职业纪律。要严格规范公诉环节的执法行为，集中整改人民群众不满意的突出问题，切实扭转公诉人员违法违纪比例相对偏高的状况。要特别注意发现和查处公诉不公背后的公诉人员违法违纪案件，凡是利用职权贪污受贿、徇私枉法的，私放犯罪嫌疑人、帮助串供、毁灭或者伪造证据以及通风报信、泄露办案机密的，私自办案或者干预下级检察院办案的，私自会见案件当事人及其辩护人、代理人、申诉人、亲友或者接受上述人员财物、宴请、娱乐活动的，在办案中刑讯逼供、暴力取证或者有其他严重侵犯诉讼参与人诉讼权利行为的，因违法违规办案、玩忽职守造成犯罪嫌疑人等脱逃、死亡、严重伤残的，要先停职离岗，再区分性质和情节轻重，依纪严肃处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（五）加强公诉职业形象建设。公诉工作是检察机关的一个重要窗口，代表着检察机关的形象。公诉人员要牢固树立法治意识和群众意识，依法正确行使手中的权力，带着对人民群众的深厚感情秉公执法、伸张正义。要自觉养成良好的职业作风，坚持依法办案、热情服务，坚决克服特权思想和霸道作风。公诉人出庭公诉要严格遵守《公诉人出庭行为规范（试行）》和法庭纪律，做到依法履职、客观公正、着装统一、仪表整洁、语言规范、举止得体，并在完成指控犯罪任务的同时开展法制宣传教育，展示检察机关的良好形象。

七、切实加强对公诉工作的领导

各级检察院党组要进一步加强对公诉工作的领导。要始终把公诉工作摆在重要位置，定期听取公诉工作汇报，认真研究解决公诉工作中的问题，为公诉部门创造良好的工作条件。要把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部配备到公诉部门的领导岗位，公诉部门主要负责人应当担任检察委员会委员。检察委员会对公诉部门提请讨论的案件和其他重大问题，应当及时研究。要切实解决公诉部门人少案多、超负荷运转的问题，根据公诉业务量合理确定公诉部门的编制，加强公诉部门的办案力量。妥善处理干部交流轮岗与公诉队伍专业化的关系，高度重视公诉队伍人才流失问题，采取有效措施保持公诉骨干队伍的基本稳定。要加强公诉部门的物质装备和信息化建设，提高公诉工作的科技含量，加快实现从传统管理模式向现代管理模式的转变，把科技手段有效地转化为现实战斗力。

高度重视和加强基层公诉工作。基层公诉工作事关社会稳定的大局和公诉工作的全局。要认真贯彻加强基层检察院建设的战略部署，采取有效措施解决基层检察院公诉人才出现断层、办案力量紧张、业务培训不足等实际困难，在干部交流、业务培训、装备建设等方面要向重点西部地区基层检察院倾斜。检察机关新增编制，应当主要充实办案任务繁重的基层检察院。最高人民检察院和省级人民检察院要专门举办培训班，为基层检察院培养公诉业务骨干。最高人民检察院公诉厅和省级人民检察院公诉处要在基层检察院建立公诉工作联系点，形成制度并长期坚持。

切实加强公诉工作的对口指导。上级检察院公诉部门要准确把握职能定位，转变工作作风，切实加强对下指导和督促检查，狠抓工作落实。最高人民检察院公诉厅和省级人民检察院公诉处要重点加强宏观指导和分类指导，认真解决带有普遍性或者倾向性的问题，增强业务指导的前瞻性、针对性和有效性，切实担负起指导公诉工作全局的重要责任。

重视和加强公诉理论研究。要在公诉部门大力倡导理论研究的风气，重视公诉理论人才的培养，逐步形成一支既有理论功底又有公诉实践经验的研究队伍，加强与学术界和境外检察机关的交流合作。要立足于强化法律监督，积极探索公诉工作的规律，加强中外检察制度比较研究，从理论上对公诉改革进行研究论证，对公诉实践的新发展进行科学概括，为完善中国特色社会主义公诉制度提供理论支撑。