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牵连犯中牵连关系的新界定/钊作俊

时间:2024-07-05 12:09:52 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9121
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牵连犯中牵连关系的新界定

钊作俊


内容提要 牵连关系是牵连犯认定中的一个极其重要的问题,也是牵连犯的本质属性之所在。本文在对牵连关系诸种学说进行评析的基础上,主张牵连关系的成立以主客观结合说为妥,而牵连关系的主观因素是数行为犯罪目的的同一性,其客观因素则以刑法上的“实行行为”为标准予以认定,即只有当一个犯罪行为在刑法上被包含于另一个犯罪的实行行为之中时,方足以认定具备牵连关系之客观要素。
关键词 牵连犯 牵连关系 犯罪目的 实行行为

牵连犯之成立以数个独立的犯罪行为之间具有牵连关系为必要,牵连关系作为牵连犯理论和司法实践中一个极其重要的问题,也是牵连犯的本质属性之所在。应当说,对牵连关系的不同理解对于正确认定牵连犯的成立及其与其他罪数形态的区别具有决定性的意义,并因此对司法实践产生重大的影响。本文拟就此进行重新审视,以期取得共识。
综观刑法理论和司法实务界的研究状况,如何界定牵连关系,可谓是观点极其分岐,认识颇不一致,概而言之,存在着以下三种不同的观点:
一曰主观说,又称犯意继续说。此说认为,数行为之间牵连关系的认定,应当以行为人的主观意思为标准,即行为人在主观意思上是否以手段或者结果之关系使其与本罪发生牵连,有这种牵连的成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。也就是说,行为人所实施的数行为是用一个犯罪意思统一起来的。如日本著名学者牧野英一指出,牵连犯要件,就犯人之主观论之,只须犯人以手段、结果之关系使相牵连即可,且“以此为已足”。木村龟二也是此说的有力支持者,他指出,“牵连犯因在手段与结果之关系上,实现一个犯罪意思所综合、统一之两个部分的行为,故系一罪。其所以成立一罪者,乃系行为人曾在手段与结果之关系下,预见数个行为故也。”①旧中国的刑法学者王觐也明确指出:“余辈以主观说定犯罪单复之标准,凡犯人以单一之决意,使犯罪手段与本罪发生牵连关系者,悉以之为牵连犯。②
二曰客观说,又称客观事实说,即以客观事实基础,将牵连关系之点主要集中在行为的客观方面,以行为人所实施的本罪行为与其方法行为或者结果行为在客观上是否存在着牵连关系为标准来判断牵连关系的有无,有这种客观上的联系的,成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。至于行为人在主观上是否有使其成为方法行为或者结果行为的意思,可以不问。在此说中,根据诸说之客观事实的侧重点之不同,复有包容为一说、不可分离说、形成一部说和通常性质说之分。
其一,包容为一说认为,在诸犯罪行为中,仅仅在客观上与其所实施的犯罪具有方法或者结果关系的,不一定都构成牵连犯,只有其方法行为与其目的行为或者其原因行为与其结果行为在法律上包含于一个犯罪构成事实之中,才能成立牵连犯。旧中国刑法学者老遇春即持此说,他主张:“所谓因犯罪方法所生他罪,须与所犯本罪均包含于一个犯罪之具体的构成事实中。换言之,即方法行为须为犯罪实行行为之一部,不过另自触犯一个他罪名而已。”③
其二,不可分离说认为,数行为之间有无牵连关系应当依客观的事实而不能以犯罪构成事实上的包容关系为限来考察,如果所实施的犯罪同其方法或者结果触犯的其他罪名具有不可分离的直接关系,也即犯罪的目的行为与其方法行为或者原因行为与其结果行为之间具有直接密切关系的,成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。由于此说系以直接的密切关系为认定牵连关系有无的标准,故又被称为直接关系说。如日本的泉二新熊即主张,“必须手段与结果有不可分离之直接关系存乎其间,尔后始可将手段与结果包括的视为一个行为,是则所谓犯罪之手段行为,仅以该项行为为实行该犯罪之手段行为,而不以该犯罪之法定构成要件为限。”④
其三,形成一部说认为,数行为中,只有在方法行为或者结果行为与本罪行为在法律上包含在一个行为之中时,才成立牵连关系。如德国学者李斯特指出:“某种犯罪的手段行为从属于某构成要件,或者是作为通常手段而默示为一罪时”,才成立牵连犯。①
其四,通常性质说认为,数行为中只有在通常情况下,一行为为某种犯罪之普通方法,或者一行为为某种犯罪之当然结果时方成立牵连关系。如旧中国刑法学者赵琛主张,所谓客观上的牵连关系,即是“自方法言,不外犯罪性质上普通所采之方法;自结果言,无非由某种犯罪所生之当然结果。”②
三曰折衷说,又称主客观结合说。此说认为,确定牵连关系的有无,应从主客观两方面的结合上来认定本罪与其方法行为或者结果行为之间是否具有牵连关系。在此说者中间,由于侧重点或者考虑问题的不同,复有兼顾说、各顾说和综合说之分。
其一,兼顾说认为,确定牵连关系的有无,除了数行为之间应在客观上具有通常的方法或者结果关系而外,当须行为人在主观上具有牵连意思。旧中国刑法学者赵欣伯即主张,牵连关系之成立,系行为人“主观上以犯一罪之意思,客观上是通常采用之方法或者结果。”③显然,所谓的兼顾说在牵连关系的认定上采取的是主观之犯一罪之意思与客观之通常的方法或者结果相结合的态度。
其二,各顾说认为,对于牵连关系的认定,应当分别而论:就本罪与方法行为来说,可以牵连意思为标准认定牵连关系的有无;就本罪与结果行为来说,可以客观上通常情况为标准,而不问行为人主观意思如何。如台湾学者蔡墩铭即主张,“行为人既有犯罪之目的,其为达此目的而实施之犯罪,即方法行为也必在犯罪意思之内。在此情况下,原不难认定其牵连意思。故不妨以此为牵连犯之要件。至于结果行为,只要可认为因实施一定之犯罪而必然产生者,不问原来实施犯罪之人事先有无实施此一行为之意思,亦不妨认为牵连关系存在。”显然,所谓的各顾说在牵连关系的认定上是分别就本罪与方法行为与目的行为的关系而分别采取犯罪意思之主观牵连与必然所生犯罪之客观牵连的。
其三,就综合说而言,在我国刑法学界又有几种不同的表现。一说认为,牵连关系是以牵连意图为主观形式、以因果关系为客观内容所构成的数个相对独立的犯罪的有机统一体。所谓牵连意图,是指行为人对实现一个犯罪目的的数个犯罪行为之间所具有的方法与目的或者原因与结果之间的关系的认识;所谓因果关系,是指牵连犯的数个犯罪行为之间具有一致的内在特性,是数个犯罪行为之间合乎因果运动规律的联系和发展,行为人实施前一种原因性犯罪行为时就包含着实施后一种结果性犯罪行为的现实可能性,在一定条件下,形成不可避免的趋向。其中,牵连意图是认定牵连关系成立的主观根据,因果关系是认定牵连关系成立的客观基础。①二说认为,牵连关系应当从主客观两方面予以考察。就主观要素而言,牵连关系在于犯罪目的的同一性,犯罪目的的同一决定着牵连意图的存在,如果行为人的数行为不是为着实现一个统一的犯罪目的,那就不存在牵连意图。就客观因素而言,牵连关系需要数行为间具有主从关系,即数行为人之间不是一种并列关系而具有主从性质。②三说认为,牵连关系之成立,须在主观上以“一个犯罪目的”为标准,在客观上以“犯罪构成要件”为标准,正是因为有了这个犯罪目的,行为人主观上才有牵连意图;也只有在客观上行为人的方法行为与其目的行为或者结果行为在法律上包含于一个犯罪构成客观要件之中时,才能作为认定牵连关系客观要件之标准。③四说认为,牵连关系的认定应当从主客观两方面予以考察,在主观上行为人具有牵连的意思,在客观上数行为之间具有通常的方法或者结果关系。④
综观上述诸说,主观说主张牵连关系之成立需要行为人在主观上对其所实施的本罪行为与手段行为或者结果行为有所认识,即要求行为人在主观上使数行为之间具有牵连意图,这是其合理科学的成份。应当说,行为人在主观上具有一定的牵连意图是牵连关系成立的主观根据,脱离主观上的牵连意图就无法正确认定数行为之牵连关系的存在。但主观说过于强调牵连关系中的主观要素,甚至把牵连意图、牵连意思绝对化,认为“以此为已足”,而不需要考虑数行为的客观面即其客观要素上的紧密联系,显然过于片面,背离了主客观相统一的刑法基本理论。以此为依据,对于行为人出于同一犯罪目的而实施数个没有客观之牵连关系的独立行为,如出于同一个非法占有目的先后实施盗窃、诈骗、抢劫的,即使行为人在主观上具有犯罪意图上的同一性,数个侵犯财产的行为都为着实现同一个非法占有目的,但由于数行为间不具有手段与目的、原因与结果之间的客观上的紧密联系,当然不存在牵连关系。显然,仅仅以行为人在主观上有无牵连意图为标准并无以准确地界定数行为间的牵连关系。
就客观说而言,不管是包容为一说、不可分离说,还是形成一部说、通常性质说,都强调牵连关系的有无应当以行为人客观面即其外部的客观事实为标准,而不问行为人的主观意图如何,只要数行为在客观面上具有牵连关系的,都成立牵连犯。这种脱离行为人的主观因素来谈论所谓的客观联系的观点,在批评主观说的同时,也把自己的主张推向了另一个极端,从而从另一个方面犯了绝对化、片面化的错误,同样背离了主客观相统一的刑法基本理论。何况,如何认定以及以什么为标准来认定所谓的“通常性质”、“直接关系”、“牵连关系”、“一个行为”等,又都存在着诸多难以解决的实际问题。
折衷说主张牵连关系是主观因素即主观上的牵连意思与客观因素即客观上的牵连关系的统一,即牵连关系的形成既不能脱离主观面即行为人的主观因素,也不能脱离客观面即行为的客观因素。因此,较之于单纯的主观说和客观说而言,折衷说相对来说较为合理和科学,至少从方法论上不违背主客观相统一的刑法基本理论,应当说是找到了一条正确界定牵连关系的较为科学的方法。但很遗憾,其中的诸多观点都颇值得研究。如“兼顾说”所主张之客观上系“采用通常之方法或者结果”,但何谓“通常的”方法或者结果,以什么为标准,是以一般的社会的通常的人还是以行为人本人为标准,又由谁或者哪个机构来认定,是由行为人还是由一般人来认定,抑或是由法官来认定,都存在着诸多不易解决的实际问题。如为诈骗而伪造公文证件的,伪造公文证件是否诈骗的通常的方法行为呢,恐怕不同的人会有不同的认识,从而也会得出不同的结论:依一般人之认识,实施诈骗不需要伪造公文证件的,因此,不具有手段与目的的通常的牵连关系;但就本案以及行为人的主观方面而言,诈骗是通过伪造公文证件来实施的,后者正是前者的手段行为,前者也正是后者的目的行为,两行为之间存在牵连关系。显然,所谓的“通常的”标准不足以一划牵连关系。而各顾说所采之分别就本罪行为与方法行为、本罪行为与结果行为分别定之以主观或者客观的不同的标准,认为本罪行为与方法行为的牵连关系以行为人主观上具有牵连意思为标准,而本罪行为与结果行为的牵连关系则以数行为客观上的通常情况为标准,不但人为地割裂了主观上的牵连意思和客观上的牵连关系,实际上分属于主观说和客观说,从而具有主观说和客观说的相同缺陷。何况,“通常关系”的界定又是如此之难!
在综合说中,第一种学说主张牵连关系是以牵连意图为主观形式、以因果关系为客观内容所构成的数个相对独立的犯罪行为的有机统一体,显系意欲从主客观两方面的结合上论证牵连关系,这是其值得肯定之处。但如何认定主观上的牵连意图,又怎样界定数行为间的因果关系,刑法学界存在着不同的观点。如果行为人对其所实施的数行为在主观上不具有牵连意图,是否成立牵连关系?因果关系是原因与结果的本质的、必然的、合乎规律的联系,如果是非本质的、偶然的、甚至多因一果或者一因多果的联系,可否成为牵连关系的客观基础?如伪造公文证件诈骗,伪造公文证件这一手段行为与诈骗这一目的行为就不存在本质的、必然的、合乎规律的联系,他可以采取伪造公文证件的形式诈骗,也可以采取其他方式诈骗,采取什么样的方式诈骗,由行为人根据具体的情况予以决定。显然,这种观点也不是一种科学的观点。第二种学说主张,牵连关系是主观上犯罪目的的同一性与客观上数行为间的主从关系的有机统一。这种观点用犯罪目的的同一性界定牵连关系的主观要素,是非常正确的。因为,任何一种牵连犯,不管是手段与目的的牵连,还是原因与结果的牵连,都具有同一的犯罪目的。虽然数行为都具有各自的犯罪目的,手段行为有手段行为的目的,目的行为也有目的行为的目的;结果行为有结果行为的目的,方法行为也有方法行为的目的,但其终极目的却只有一个,即数行为是统一于一个犯罪目的的。也就是说,犯罪目的的统一性是牵连关系存在的主观基础。但这种观点同时主张,数行为之间具有主从关系是牵连关系存在的客观基础,恐怕难以说是正确的。因为,在有些情况下,行为人所实施的数行为中,哪个行为是主行为,哪个行为是从行为,它们之间的主从关系如何界定,又根据什么标准由谁来界定,都是非常困难的。而且在某些特殊情况下,即使数行为间不具有主从关系,也不能说不存在牵连关系。如为实施抢劫犯罪而盗窃枪支并予以私藏的,抢劫犯罪、盗窃枪支、私藏枪支等数行为中,哪种行为是主行为,哪种行为是从行为并不容易界定。显然,此说又不是科学合理的。第三种折衷的观点主张,牵连关系的认定,在主观上应当以“一个犯罪目的”为标准,在客观上以“犯罪构成要件”为标准,正是因为有了这个犯罪目的,行为人主观上才有牵连意图;也只有在客观上行为人的方法行为与其目的行为或者结果行为在法律上包含于一个犯罪构成客观要件之中时,才能作为认定牵连关系客观要件之标准。这种以犯罪构成要件为标准认定客观上之牵连关系有无的观点,与我国刑法理论中犯罪构成要件的主线地位相一致,体现了犯罪构成的作用,但以“犯罪构成客观要件”为定客观牵连之标准,似范围太大,因为,犯罪构成的客观要件不仅仅包括着危害行为,也包括着危害结果,甚至包括着其他客观因素如犯罪的特定时间、地点等。第四种折衷的观点主张,牵连关系的认定应当从主客观两方面予以考察,即行为人在主观上具有牵连的意思,在客观上具有通常的方法或者结果。如前所言,何谓牵连意思,具有牵连意思是否足以成立牵连关系;何谓通常的方法或者结果,如何认定以及以什么为标准来认定,仍然是一个难以解决的问题。
综上所述,牵连关系的成立固然需要从主客观两个方面的结合上予以认定,但如何正确、科学、合理地界定其主观面和客观面,仍然是一个相当重要和非常关键的问题。如果只关注行为人的主观因素而忽视行为的客观因素,就会将数个在客观上不具有牵连关系的情形也当作牵连犯予以认定,从而导致主观主义的错误;如果只关注行为的客观因素而忽视行为人的主观因素,就会将在主观上并无联系的数个犯罪行为当作牵连关系加以认定,从而导致客观主义的错误;如果不对其主客观两方面的关系作一个科学合理的界定,牵连关系的认定同样无标准可言。那么,如何认定牵连关系中行为人的主观因素呢?如上所述,我们主张以数行为间具有牵连意思或者牵连意图为必要,而这种牵连意思或者牵连意图是以犯罪目的上的同一性为必要的。因为,仅仅具备这种牵连意思或者牵连意图还不足以达到牵连关系主观方面的要求,牵连关系的主观面是一个较之牵连意思或者牵连意图更为主观化、更具有目的性的东西,要具备主观上的要求,须数行为之间为着同一个犯罪目的,即数行为统一于同一个犯罪目的。当然,这里所说的犯罪目的,不是指作为特定犯罪的构成要件要素的犯罪目的,而是指行为人通过实施数行为所追求或者希望达到的犯罪结果的一种主观心理态度。同时,牵连犯的数行为仅仅具有一个犯罪目的,也不意味着只有本罪行为才有犯罪目的,即使是他罪行为包括方法行为或者结果行为,都具有特定的犯罪目的。如为招摇撞骗而伪造公文证件的,伪造公文证件具有特定的犯罪目的,招摇撞骗也具有特定的犯罪目的,但伪造公文证件的目的是为招摇撞骗目的服务的,招摇撞骗才是行为人的终极目的。正是从这一个意义上来说,牵连关系涉及的数行为才是为着同一个犯罪目的的。同时,也正是由于数行为是统一于同一个犯罪目的,行为人对其所实施的数行为以及数行为之间的目的与手段、原因与结果关系才有所认识,并进而通过积极的行为予以完成,从而也才能存在着所谓的主观上的牵连意思或者牵连意图。正如有学者所言,行为人的犯罪目的决定着牵连意图的存在,如果行为人的数行为不是为着实施一个同一的犯罪目的,就不存在牵连意图。反过来说,行为人的牵连意图也只有通过对他所追求的同一的犯罪目的的考察和分析,才能予以认定。①
从牵连关系的客观方面讲,作为数行为的客观因素之界定标准,首先应当具有规范性,其次要具有可操作性。从规范性的要求出发,这种界定应该有一个明确的标准,以限制办案人员的主观随意性,;从可操作性的要求出发,应该有一个具体的标准,以加强办案人员操作上的统一性。②那么,如何界定这一客观要素呢?如前所述,既不能以所谓的“通常的方法行为或者结果行为”为标准予以认定,又不能以数行为之间的直接关系或者密切关系为标准予以认定,更不可以内容宽泛的“犯罪构成的客观要件”和笼统的“行为”①为标准认定,而应当以刑法上的“实行行为”为标准予以认定,即只有当数行为中的某一行为在法律上被包含于另一个犯罪的实行行为之中时,方足以认定具备牵连关系之客观要素。这是因为,首先,牵连关系是数行为的牵连关系,没有数行为即不存在牵连关系。数行为如果不统一于刑法上的犯罪的实行行为,则不可称之为数个独立的犯罪行为;其次,客观上的牵连关系以法律上所规定的犯罪的实行行为为标准,不但具有刑事法律上的根据,而且具有可操作性;其三,数行为所统一的刑法上的犯罪行为,仅仅指实行行为,而且是具有独立意义的实行行为,而不包括非实行行为如预备行为、中止行为等。如为招摇撞骗而伪造公文证件的,伪造公文证件是招摇撞骗的具体方法,被包含于虚构并利用这一招摇撞骗的范围之中,没有伪造公文证件的行为,其招摇撞骗也不会得逞,因此成立牵连关系。而盗窃枪支后私藏的,私藏枪支行为在法律上不被盗窃枪支行为所包含,他们具有不同的质的规定性,分属于不同的罪名,因此属于吸收犯而不成立牵连犯。为盗窃而侵入他人住宅的,侵入他人住宅虽然是刑法上的非法侵入住宅罪的实行行为,但在本案中它却是实施盗窃的预备行为,在定性的时候,这种预备行为应当被实行行为所吸收,从而成立吸收犯,而不成立牵连犯。如果象有学者所言,把这种不具有独立意义的预备行为当作实行行为,从而将这种情况当作牵连犯,那么,就不存在吸收犯中的实行行为吸收预备行为而构成的吸收犯。如斯,吸收关系的范围必得进一步限制。并且,在作为犯罪构成要件的行为要素中,盗窃罪的行为是秘密窃取他人财物,秘密性是盗窃行为的最重要要素,而非法侵入住宅并不一定是秘密,也有公开的侵入行为,因此,非法侵入住宅的行为与盗窃行为不属于法律上的一个实行行为,故不成立牵连关系。

[作者单位:郑州大学法学院]
——本文已发表于《中国刑事法杂志》2002年第3期

① 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第277页。
② 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第277页。
③ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第278页。
④ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第278页。
① 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第55页。
② 参见赵琛:《新刑法原理》,中华书局1930年版,第403页。
③ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第279页。
① 参见高铭暄主编:《刑法学原理》(第二卷),中国人民大学出版社1993年版,第606—609页;姜伟著:《犯罪形态通论》,法律出版社1994年版,第447-452页。
② 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第283—284页。
③ 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第56—57页。
④ 参见高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2000年版,第201页。
① 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第283页。
② 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第56—57页。
① 行为有刑法上的行为,又有非刑法上的行为;在刑法上的行为中,有犯罪行为,又有非犯罪行为;在犯罪行为中,有实行行为,又有非实行行为。显然,以数行为是否包含于一个“行为”作为界定客观的牵连关系的标准,不甚妥当。

河南省征收排污费实施办法(已废止)

河南省人大常委会


河南省征收排污费实施办法
河南省人大常委会


(1983年2月26日河南省第五届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1983年3月19日公布 1983年5月1日施行 根据1989年8月31日河南省第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈河南省征收排污费实施办法〉的决定》修
订 1990年1月1日起施行)


第一条 根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和国务院《征收排污费暂行办法》等有关规定,结合我省实际情况,制定本办法。
第二条 环境保护是我国的一项基本国策,征收排污费的目的是为了促进企业、事业单位加强经营管理,节约和综合利用资源、能源,治理污染,改善环境,保持生态平衡,保护人民身体健康,促进社会主义现代化建设。
排污单位缴纳排污费,并不免除其应承担的治理污染、损害赔偿和法律规定的其它责任。排污单位应采取各种措施,积极治理污染。
对严重污染环境或者造成严重后果的排污单位,可按法律规定责令其停业或者关闭。
第三条 河南省境内的所有排污单位(含个体工商户),都必须执行本办法。
乡、镇企业排污费的征收和管理,按照《河南省乡镇企业环境管理办法》的规定执行。
第四条 对排放含有污染物质的污水、废渣的单位,要征收排放污水、废渣费;对超过标准排放废水、废气、烟尘和噪声的单位,要征收超标准排污费。以上两类收费统称为排污费。
居民生活污水暂不收费。
排放污染物标准按国家发布的《工业“三废”排放标准》、《城市区域环境噪声标准》及有关规定执行。
第五条 所有排污单位都要如实地向当地环境保护部门申报、登记所排污染物的种类、数量及浓度,经当地环境保护部门或其指定的监测单位核定后,作为征收排污费的依据。如有争议,双方共同测定或由上一级环境保护部门另行指定监测单位在一个月内核定。
对废水的第一类有害物质在车间(设备)或污染物处理设施的排出口取样测定,第二、三类有害物质在单位总排出口取样测定。
分析方法,按国务院环境保护部门颁发的《污染源统一监测分析方法》执行。
第六条 征收排污费的标准,按本办法所附《排污费征收标准》执行。征收排污费的标准和个别项目需要调整时,由省人民政府决定。
排污单位同时超过标准排放废水、废气及产生噪声的,应按污染物排入的功能区域标准分别计算,同时收费。在同一排污口排出含有两种以上超标准污染物质时,按收费最高的一种计算。
征收排放污水、废渣费按排放量计算。
第七条 排污费由排污单位所在的市、县环境保护部门按月或按季征收。排污单位根据当地环境保护部门的缴纳排污费通知书,在二十天内向指定银行或环境保护收费单位缴付。征收的排污费应及时转入环境保护部门的专用帐户。
逾期不缴纳排污费,每天增收滞纳金千分之一。
环境保护部门征收的排污费,应在每季度终了十五天内向财政部门缴纳。
第八条 排污单位经过治理和改善管理,已经达到排放标准的,停征超标准排污费;降低排污数量和浓度的,可减征超标准排污费。环境保护部门应在接到排污单位要求停征或减征超标准排污费申请之日起二十日内作出是否停征或减征的决定。

排污单位因设备检修、停止生产或者其它原因暂不排污的,应暂时停征排污费。
第九条 自1982年7月1日起,按国务院的《征收排污费暂行办法》缴纳排污费后,仍未达到排放标准的排污单位,从开征第三年起,每年提高排污费征收标准百分之五。
征收标准提高后,排污单位确经积极治理降低污染程度,但仍超过标准排放污染物的,由排污单位申请,经当地环境保护部门审查,报上一级环境保护部门批准,可对征收标准提高比例适当调减。
第十条 《中华人民共和国环境保护法(试行)》公布以后,对超过标准排放污染物的单位,有下列情况之一的,视情节轻重和危害程度,在原收费基础上加一至五倍征收超标准排污费。
(一)新建、改建、扩建和技术改造的工程项目,排放污染物超过标准的;
(二)有污染物处理设备而不运行或擅自拆除造成超标准排放污染物的;
(三)国家或地方明文规定的限期治理项目,到期后仍超过标准排放污染物的。
第十一条 企业单位缴纳的排污费,可以从生产成本中列支。提高征收标准部分、加倍征收部分、罚款和滞纳金,全民所有制企业在利润留成或企业基金中列支,以税代利的全民所有制企业和集体所有制企业在税后利润中列支,盈亏包干和政策性亏损企业在包干和补贴结余留厂资金内
列支。
其他单位缴纳的排污费,先从本单位包干结余和预算外资金中开支,不足部分,可从本单位事业费中列支。
第十二条 排污费和罚款收入按专项资金管理,不参与体制分成,专款专用,年终结余结转下年继续使用。
排污费和罚款收入应按规定用途使用,不得挪作它用。财政、审计和环境保护部门应加强对排污费和罚款收入使用的监督,违者按有关规定予以处罚。
第十三条 征收的排污费按以下规定使用:
(一)75%留收费所在地建立污染源治理专项基金,按照有偿使用的原则,用于排污单位的重点污染源治理。基金的使用管理办法,由省人民政府根据国家有关规定制定;
(二)12%留收费所在地,由财政部门拨给同级环境保护部门,用于环境污染综合性治理;
(三)5%留收费所在地,用于科研、监测仪器购置、环境保护宣传教育等业务性开支;
(四)5%交上一级环境保护部门,用于环境污染的综合性治理;
(五)3%交上一级环境保护部门,用于科研和新技术推广等业务性开支。市辖县(区、市)按本条第(三)项执行。
提高标准征收的排污费、加倍征收的排污费、罚款和滞纳金留收费所在地,由财政部门拨给同级环境保护部门,用于环境污染综合性治理。
第十四条 排污费和罚款收入的缴拨方法按有关规定执行。
第十五条 对积极缴纳排污费,合理使用污染源治理专项基金,在治理污染中取得显著效益的单位和个人,由当地人民政府或环境保护部门给予表彰或奖励。
第十六条 排污单位有下列情形之一的,由环境保护部门根据情节轻重,给予批评教育或罚款,并提请有关部门对其单位领导人和有关责任人给予行政处分,直至追究刑事责任。
(一)采用渗坑、渗井排放超标准污染物的;
(二)伪造、隐瞒排放污染物数量和监测数据的;
(三)采取稀释方法降低排放浓度的;
(四)不按本办法规定缴纳排污费的;
(五)向饮用水源、水产养殖场、名胜古迹、风景游览区、疗养区等地直接排放超标准污染物的;
(六)运输有毒有害物质造成环境污染的;
(七)因管理不善或违章作业造成环境污染的;
(八)向水体倾倒垃圾、废渣、放射性物质等废弃物的;
(九)产生噪声、震动、恶臭,严重扰民的;
(十)新建工程项目,不执行“三同时”规定的。
罚款二千元以下的,由县级环境保护部门决定;罚款二千元以上至五万元以下的,由市、地环境保护部门决定或批准;罚款五万元以上的,由省级环境保护部门决定或批准。
第十七条 排污单位对缴费通知或者处罚决定不服的,应先按缴费通知或者罚款通知付款,同时可在收到缴费通知之日起二十日内或者收到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉,期满不起诉又不执行的,环境保护部门可申请人民法院强制执行。
第十八条 市、地、县(市)环境保护部门应建立健全环境保护监理机构,配以必要的监理人员和专职财会人员,纳入编制,负责所辖区域内排污费的征收、管理和监督使用。
监理人员必须奉公守法,依法办事,不得玩忽职守,收受贿赂,徇私舞弊,以权谋私,违者按国家有关规定从严惩处。
第十九条 本办法具体应用的问题由省环境保护局解释。
第二十条 本办法自1990年1月1日起施行。

排污费征收标准

一、废 气
单位:元
┏━━━━━━━━━━┯━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ │超标排放│ ┃
┃ 有害物质名称 │ │ 浓度超过标准每10立方米 ┃
┃ │量每公斤│ ┃
┠──────────┼────┼────────────────┨
┃二氧化硫、二硫化碳、│ │ ┃
┃硫化氢、氟化物、氮 │ │ ┃
┃氧化物、氯、氯化氢、│0.04│ ┃
┃一氧化碳 │ │ ┃
┠──────────┼────┼────────────────┨
┃硫酸(雾)、铅、汞、│ │ ┃
┃铍化物 │ │ 0.06 ┃
┠─┬────────┼────┼────────────────┨
┃ │玻璃棉、矿渣棉、│ │ ┃
┃生│石棉、铝化物 │0.10│ ┃
┃产├────────┼────┼────────────────┨
┃性│电站煤粉、水泥 │ │ ┃
┃粉│粉尘 │0.02│ ┃
┃尘├────────┼────┼────────────────┨
┃ │炼锅炉粉尘、其 │ │ ┃
┃ │它粉尘 │0.04│ ┃
┠─┴┬───────┼────┼─────┬─────┬────┨
┃工 │超标倍数 │ 4以内 │4.1—6│6.1—9│9以上 ┃
┃业锅├───────┼────┼─────┼─────┼────┨
┃及炉│林格曼浓度 │ 2级 │ 3级 │ 4级 │ 5级 ┃
┃采烟├───────┼────┼─────┼─────┼────┨
┃暖尘│每吨燃料收费 │3.00│ 4.00 │ 5.00 │6.00┃
┗━━┷━━━━━━━┷━━━━┷━━━━━┷━━━━━┷━━━━┛
注:1、火力电站、工业和采暖锅炉的废气,目前暂按烟尘征收排污费,
其它有害物质暂不收费。
2、工业窖炉和茶炉,参照“工业及采暖锅炉”的标准征收烟尘排污
费。

二、废 水
单位:元/吨水
┏━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ 有害物质或 │ 浓度超标倍数 ┃
┃ ├────┬──────┬───────┬───────┬────┨
┃ 项目名称 │ 5以内 │5.1—10│10.1—20│20.1—50│50以上┃
┠──────┼────┼──────┼───────┼───────┼────┨
┃汞、镉、砷、│ │ │ │ │ ┃
┃铅及其无机化│ │ │ │ │ ┃
┃合物,六价铬│0.20│ 0.30 │ 0.45 │ 0.90 │2.00┃
┃化合物 │ │ │ │ │ ┃
┠──────┼────┼──────┼───────┼───────┼────┨
┃硫化物、石油│ │ │ │ │ ┃
┃类、挥发性酚│ │ │ │ │ ┃
┃、氰化物、有│ │ │ │ │ ┃
┃机磷,铜、锌│0.15│ 0.20 │ 0.30 │ 0.45 │0.90┃
┃、氟及其化合│ │ │ │ │ ┃
┃物,硝基苯、│ │ │ │ │ ┃
┃苯胺类 │ │ │ │ │ ┃
┠──────┼────┼──────┼───────┼───────┼────┨
┃ 悬浮物、 │ │ │ │ │ ┃
┃ COD、 │ │ │ │ │ ┃
┃ BOD、 │0.06│ 0.10 │ 0.15 │ 0.20 │0.30┃
┃ PH值 │ │ │ │ │ ┃
┠──────┼────┴──────┴───────┴───────┴────┨
┃ │色度按国家《污水综合排放标准》稀释倍数,其浓度超标后,每吨废水 ┃
┃ 色 度 │收费0.02元,稀释倍数每增加10,收费增加一倍。 ┃
┠──────┼────────────────────────────────┨
┃ 病原体 │ 0.08 ┃
┗━━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
注:1、PH值超出6—9,每高、低1按超标倍数5以内基数(0.06元)的一倍计。
2、含菌废水排放标准,按卫生学标准执行。

三、噪 声
单位:元/小时
┏━━━━┯━━━┯━━━┯━━━┯━━━┯━━━━┯━━━━┯━━━━┯━━┓
┃超标声级│ │3.1│6.1│9.1│12.1│15.1│18.1│21┃
┃ 分贝 │1—3│ │ │ │ │ │ │ ┃
┃ (A) │ │ -6 │ -9 │-12│ -15 │ -18 │ -21 │以上┃
┠────┼───┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼──┨
┃ 收费额 │ 1 │ 2 │ 3 │ 4 │ 6 │ 8 │ 12 │16┃
┗━━━━┷━━━┷━━━┷━━━┷━━━┷━━━━┷━━━━┷━━━━┷━━┛
注:1、计费时间的计算,不足四小时按四小时,超过四小时按八小时计算,超过八小
时昼间按13小时,夜间按11小时计算。
2、八至廿一时为昼间,廿一时至次日八时为夜间。
3、监测点选在距噪声源最近的厂(场)界外一米处。传声器置于距地面1.2米
以上噪声影响敏感处。

四、污 水
单位:元/吨水
┏━━━━━━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━┓
┃ 类 别 │ 金 额 ┃
┠────────────────┼───────────┨
┃ 工业企业污水 │ 0.03 ┃
┠────────────────┼───────────┨
┃ 商业及服务行业污水 │ 0.02 ┃
┠────────────────┼───────────┨
┃ 电厂及其它污水 │ 0.01 ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━┷━━━━━━━━━━━┛
注:电厂循环水、矿井水不收费。

五、废 渣
单位:元/吨
┏━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━┯━━━━━━━━┓
┃ │无防水、防渗、防│无专设的堆放场所┃
┃ 有害物质名称 │尘、防燃措施,堆│,堆放吨、月 ┃
┃ │放吨、月 │ ┃
┠──────────┼────────┼────────┨
┃含镉、汞、砷、六价铬│ │ ┃
┃、铅、氰化物、黄磷及│ 2.00 │ ┃
┃其它可溶性剧毒物废渣│ │ ┃
┠──────────┼────────┼────────┨
┃电厂粉煤灰 │ │ 0.10 ┃
┠──────────┼────────┼────────┨
┃其它工业废渣 │ │ 0.30 ┃
┗━━━━━━━━━━┷━━━━━━━━┷━━━━━━━━┛
注:1、无防水、防渗、防尘、防燃措施排放或堆放剧毒废渣,
除收费外,应立即制止其行为,并责成清理。
2、在尾矿坝、灰场、废渣(包括煤矸石)专用堆放场等设
施内堆放的,暂不收费。

附:河南省人民代表大会常务委员会关于修改《河南省征收排污费实施办法》的决定

(1989年8月31日河南省第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)


根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和国务院《征收排污费暂行办法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》等,结合我省实际情况,决定对《河南省征收排污费实施办法》作如下修改和补充:


一、第一条修改为:根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和国务院《征收排污费暂行办法》等有关规定,结合我省实际情况,制定本办法。
二、第三条第三款改为第二条第二款并修改为:排污单位缴纳排污费,并不免除其应承担的治理污染、损害赔偿和法律规定的其他责任。排污单位应采取各项措施,积极治理污染。第三款:对严重污染环境或者造成严重后果的排污单位,可按法律规定责令其停业或者关闭。
三、增加一条为第三条:河南省境内的所有排污单位(含个体工商户),都必须执行本办法。
乡镇企业排污费的征收和管理,按照《河南省乡镇企业环境管理办法》的规定执行。
四、第三条改为第四条并修改为:对排放含有污染物质的污水、废渣的单位,要征收排放污水、废渣费;对超过标准排放废水、废气、烟尘和噪声的单位,要征收超标准排污费。以上两类收费统称为排污费。
居民生活污水暂不收费。
排放污染物标准按国家发布的《工业“三废”排放标准》、《城市区域环境噪声标准》及有关规定执行。
五、第四条改为第五条并修改为:所有排污单位都要如实地向当地环境保护部门申报、登记所排污染物的种类、数量及浓度,经当地环境保护部门或其指定的监测单位核定后,作为征收排污费的依据。如有争议,双方共同测定或者由上一级环境保护部门另行指定监测单位在一个月内核
定。
对废水的第一类有害物质在车间(设备)或污染物处理设施的排出口取样测定,第二、三类有害物质在单位总排出口取样测定。
分析方法,按国务院环境保护部门颁发的《污染源统一监测分析方法》执行。
六、第五条改为第六条并修改为:征收排污费的标准,按本办法所附《排污费征收标准》执行。征收排污费的标准和个别项目需要调整时,由省人民政府决定。
排污单位同时超过标准排放废水、废气及产生噪声的,应按污染物排入的功能区域标准分别计算,同时收费。在同一排污口排出含有两种以上超标准污染物质时,按收费最高的一种计算。
征收排放污水、废渣费按排放量计算。
七、第六条改为第七条并修改为:排污费由排污单位所在的市、县环境保护部门按月或按季征收。排污单位根据当地环境保护部门的缴纳排污费通知书,在二十天内向指定银行或环境保护收费单位缴付。征收的排污费应及时转入环境保护部门的专用帐户。
逾期不缴纳排污费,每天增收滞纳金千分之一。
环境保护部门征收的排污费,应在每季度终了十五天内向财政部门缴纳。
八、第八条修改为:排污单位经过治理和改善管理,已经达到排放标准的,停征超标准排污费;降低排污数量和浓度的,可减征超标准排污费。环境保护部门应在接到排污单位要求停征或减征超标准排污费申请之日起二十日内作出是否停征或减征的决定。
排污单位因设备检修、停止生产或者其他原因暂不排污的,应暂时停征排污费。
九、第九条修改为:自1982年7月1日起,按国务院的《征收排污费暂行办法》缴纳排污费后,仍未达到排放标准的排污单位,从开征第三年起,逐年提高排污费征收标准百分之五。
征收标准提高后,排污单位确经积极治理降低污染程度,但仍超过标准排放污染物的,由排污单位申请,经当地环境保护部门审查,报上一级环境保护部门批准,可对征收标准提高比例适当调减。
十、第十条修改为:《中华人民共和国环境保护法(试行)》公布以后,对超过标准排放污染物的单位,有下列情况之一的,视情节轻重和危害程度,在原收费基础上加一至五倍征收超标准排污费。
(一)新建、改建、扩建和技术改造的工程项目,排放污染物超过标准的。
(二)有污染物处理设备而不运行或擅自拆除造成超标准排放污染物的。
(三)国家或地方明文规定的限期治理项目,到期后仍超过标准排放污染物的。
十一、第七条改为第十一条并修改为:企业单位缴纳的排污费,可以从生产成本中列支。提高征收标准部分、加倍征收部分、罚款和滞纳金,全民所有制企业在利润留成或企业基金中列支,以税代利的全民所有制企业和集体所有制企业在税后利润中列支,盈亏包干和政策性亏损企业在
包干和补贴结余留厂资金内列支。
其他单位缴纳的排污费,先从本单位包干结余和预算外资金中开支,不足部分,可从本单位事业费中列支。
十二、第十三条删去。
十三、第十四条改为第十二条并修改为:排污费和罚款收入按专项资金管理纳入预算,不参与体制分成,专款专用,年终结余结转下年继续使用。
排污费和罚款收入应按规定用途使用,不得挪作他用。财政、审计和环境保护部门应加强对排污费和罚款收入使用的监督,违者按有关规定予以处罚。
十四、第十五、十六两条合为第十三条并修改为:征收的排污费按以下规定使用:
(一)75%留收费所在地建立污染源治理专项基金,按照有偿使用的原则,用于排污单位的重点污染源治理。基金的使用管理办法,由省人民政府根据国家有关规定制定;
(二)12%留收费所在地,由财政部门拨给同级环境保护部门,用于环境污染综合性治理;
(三)5%留收费所在地,用于科研、监测仪器购置、环境保护宣传教育等业务性开支;
(四)5%交上一级环境保护部门,用于环境污染的综合性治理;
(五)3%交上一级环境保护部门,用于科研和新技术推广等业务性开支。市辖县(区、市)按本条第(三)项执行。
提高标准征收的排污费、加倍征收的排污费、罚款和滞纳金留收费所在地,由财政部门拨给同级环境保护部门,用于环境污染综合性治理。
十五、第十七条改为第十四条并修改为:排污费和罚款收入的缴拨方法按有关规定执行。
十六、增加一条为第十五条:对积极缴纳排污费,合理使用污染源治理专项基金,在治理污染中取得显著效益的单位和个人,由当地人民政府或环境保护部门给予表彰或奖励。
十七、第十一、十二条合为第十六条并修改为:排污单位有下列情形之一的,由环境保护部门根据情节轻重,给予批评教育或罚款,并提请有关部门对其单位领导人和有关责任人给予行政处分,直至追究刑事责任。
(一)采用渗坑、渗井排放超标准污染物的;
(二)伪造、隐瞒排放污染物数量和监测数据的;
(三)采取稀释方法降低排放浓度的;
(四)不按本办法规定缴纳排污费的;
(五)向饮用水源、水产养殖场、名胜古迹、风景游览区、疗养区等地直接排放超标准污染物的;
(六)运输有毒有害物质造成环境污染的;
(七)因管理不善或违章作业造成环境污染的;
(八)向水体倾倒垃圾、废渣、放射性物质等废弃物的;
(九)产生噪声、震动、恶臭,严重扰民的;
(十)新建工程项目,不执行“三同时”规定的。
罚款二千元以下的,由县级环境保护部门决定;罚款二千元以上至五万元以下的,由市、地环境保护部门决定或批准;罚款五万元以上的,由省级环境保护部门决定或批准。
十八、增加一条为第十七条:排污单位对缴费通知或者处罚决定不服的,应先按缴费通知或者罚款通知付款,同时可在收到缴费通知之日起二十日内或者在收到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉,期满不起诉又不执行的,环境保护部门可申请人民法院强制执行。
十九、第十八条修改为:市、地、县(市)环境保护部门应建立健全环境保护监理机构,配以必要的监理人员和专职财会人员,纳入编制,负责所辖区域内排污费的征收、管理和监督使用。
监理人员必须奉公守法,依法办事,不得玩忽职守,收受贿赂,徇私舞弊,以权谋私,违者按国家有关规定从严惩处。
二十、增加一条为第十九条:本办法具体应用的问题由省环境保护局负责解释。
二十一、第十九条改为第二十条并修改为:本办法自1990年1月1日起施行。
此外,根据本决定对《河南省征收排污费实施办法》有关条文的文字也作了相应的调整和修改。



1989年8月31日

关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资源部


关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资发〔2003〕388号


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局),计划单列市国土资源行政主管部门,国家海洋局,国家测绘局,解放军土地管理局,新疆生产建设兵团国土资源局,部在京各直属单位,部机关各司局:

为切实贯彻党的十六届三中全会、国务院农业和粮食工作会议精神,落实《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电〔2003〕7号)的要求,保护和提高粮食生产能力,必须进一步落实严格保护耕地的措施。现将有关要求通知如下:

一、认清形势、提高认识,进一步增强紧迫感和责任感

党中央、国务院始终把农业问题放在基础和战略地位高度重视,从保持良好发展局面、推进全面建设小康社会的高度,对农业和粮食工作作出了一系列重大决策。针对当前一些地方盲目设立开发区、乱批滥占耕地等严重问题,国务院农业和粮食工作会议对保护耕地、保护和提高粮食生产能力、保护农民权益作出了明确部署,提出了更高要求,进一步强调要实行最严格的耕地保护制度,尤其是要重点保护基本农田。各级国土资源部门一定要认真学习贯彻。实行最严格的耕地保护制度,这是由我国人多地少的基本国情决定的,是由农业的基础地位决定的,更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。我们必须进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识,提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识,提高对国土资源部门面临的重大责任和紧迫任务的认识,真正把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上来,认清形势,抓住机遇,化压力为动力,进一步增强紧迫感和责任感,采取切实有力的措施,着力解决当前存在的突出问题,全面落实最严格的耕地保护制度,保护和提高粮食生产能力。

二、细化措施、坚决从严,进一步加强耕地特别是基本农田保护

(一)加大治理整顿工作力度,坚决刹住乱占滥用耕地的歪风

从严从快查处土地违法案件。坚决制止盲目圈占土地特别是圈占破坏优质良田的行为。要从土地市场秩序治理整顿工作中发现线索,抓紧选择典型土地违法案件,与监察、审计等部门通力协作,从严从快查处,公开曝光。坚持既查处事,又查处人,坚决追究违法违纪者的责任,切实起到震慑警示、刹风整纪的作用。国土资发〔2003〕365号文件只适用主动自查发现问题的纠正处理,对于不主动自查自纠的,执法犯法、影响恶劣的,特别是在这次治理整顿中边整边犯、顶风违法的要依法严肃处理,公开调查、公开处理、公开追究责任并公开曝光。要进一步建立健全土地执法监察工作机制。在从严查处大案要案的基础上,认真分析典型案例发生原因,结合当地实际,采取有针对性的综合治理、源头防范措施,加大警示教育的力度,严肃耕地保护的法纪。要重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中,及时发现案件线索,建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。要进一步落实执法监察责任制度。把对违法责任人依法提出处理建议和移送情况,列入各级国土资源部门查处案件的考核内容,进行逐级考核和年度考核。各级国土资源部门行政主要领导是执法监察第一责任人。要进一步发挥各有关部门协同查处案件的整体合力,发挥舆论监督、社会监督和群众监督的作用。要继续深入探索“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。

抓紧清理各类开发区的违规用地。各级国土资源部门要切实配合有关部门做好开发区清理工作。要将各类开发区违反土地利用总体规划用地的行为,作为治理整顿和执法监察的重点。各地要在进行认真整改的基础上,对被撤销停办的开发区(园区),坚决依法收回并及时处置其所占用的土地;对应该核减面积的开发区,要坚决核减面积;对整改后确需要保留的开发区(园区)用地,要严格审核,从严控制用地规模。对开发区(园区)违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地,要限期复耕或者恢复原用途;对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的,从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标。对经国务院批准或省级人民政府批准并报国务院备案的开发区,各地要按照土地利用总体规划等进行认真对照检查,对其超过规划建设用地规模和范围的开发用地,依法进行处理。对开发区(园区)已经依法批准但由于建设条件、项目资金不落实等尚未开发建设的,要抓紧依法收回土地。

从严搞好治理整顿的验收检查工作。部已建立土地市场秩序治理整顿工作进展情况周报制度。各省区市国土资源部门要继续加强对地方治理整顿的实地督查指导,并组织好检查验收工作。要加强对当地土地市场治理整顿情况及时通报公布工作,将各地开发区(园区)及其清理撤并、土地复耕、当地领导重视与加强管理、验收检查等情况,列入通报公布的内容。各省区市对各市(地)、各市(地)对各县(市)要逐一做好整顿检查验收工作。对不能按照验收标准完成治理整顿各项任务的要限期整改。整改期间,暂停受理当地建设用地报批,暂停下达建设用地指标。对整改后仍未达标的,坚决予以通报,追究有关领导责任。

(二)严格实施土地规划计划,从严控制用地规模

严格实施土地利用总体规划。对耕地保有量、基本农田面积和建设用地规模进行总量控制。依据批准的土地利用总体规划,严把土地利用年度计划编制、建设项目用地预审和土地审批关,加强建设项目用地预审,在建设项目可行性研究阶段,国土资源部门要主动介入,加强与计划、规划和建设部门的沟通,从规划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关。坚持“三个不报批、一个从严”:凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区(园区)和城市建设用地,一律不报批;凡是没有土地利用年度计划指标的,一律不报批;凡是没有通过建设项目用地预审的,一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模,超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的,不予通过审查。

从严控制规划修改和调整。除国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目外,各地不得擅自调整规划,减少基本农田保护面积,改变基本农田区位,占用基本农田。严禁擅自修改和调整规划;严禁违规扩大城镇建设用地规模;严禁擅自设立各类开发区(园区)和扩大开发区(园区)建设用地规模。

加强对规划计划实施的检查和监督。全面实行规划定期评估制度和计划、预审年度检查制度。各地要把规划计划执行和建设项目用地预审管理情况,纳入土地执法监察的重要事项,严肃查处违规行为。

(三)切实加强耕地保护,坚决守住基本农田这条红线

严格执行基本农田保护制度。一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田;二是不准以退耕还林为名,将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积;三是不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;四是不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖,以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

开展基本农田保护工作检查。部将与农业部联合组织开展全国基本农田保护工作检查。按照规划,重点检查以上“五不准”的执行情况,特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。各地要认真做好准备。对检查发现的各类问题,要及时坚决予以纠正。

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划,将基本农田落实到图上,落实到村组,落实到地块,落实到农户,通过签定保护责任书,落实基本农田保护责任。 各地要建立基本农田统计核查制度,坚持定期检查报告制度,认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测,建立基本农田保护监测系统,准确掌握基本农田变化情况,及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的,要依法追究责任。

加大土地整理复垦补充耕地的力度。稳定耕地特别是基本农田的面积,提高耕地质量。加大对《全国土地开发整理规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。积极支持生态脆弱地区基本农田整理,确保当地保有足够数量的基本口粮田。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则,加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用耕地补充制度,严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度,确保土地开发整理补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。

(四)严把用地审批关,加强批后实施监管

严把建设用地审查关。各省级国土资源部门要督促各市(地)坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的,未按规定执行建设用地备案制度的,一律停止建设用地审批。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的,年度计划指标已用完的,未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的,已批准的城市建设用地仍有闲置的,一律不受理新增建设用地申请。对未按国家有关规定进行建设用地预审的,未按预审要求完善相关内容的建设项目,一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途。对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目,一律不得报批用地。要坚持建设用地会审制度。省级国土资源部门要对报批用地面积较大的城市、安置人口较多的建设用地项目组织现场调查,对其中报国务院审批的用地项目,部将组织检查或抽查。

强化建设用地批后实施的监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度,建立土地利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地的供地情况,应按规定及时报部备案;对省级人民政府批准的城市建设用地的供地情况,省级国土资源部门也要建立备案制度并及时汇总供地情况,定期报部备案。认真执行新增建设用地批后核查制度,对国务院和省级人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡以及土地利用等情况,要组织不定期的检查,发现问题,及时纠正。建立土地利用信用档案,制定评价指标并建立评价制度,加强用地审批管理。各省区市要对1999年《土地管理法》修订实施以来批准的城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查,部将对国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况进行全面检查。

(五)从严把好征地关,切实维护农民合法权益

严格征地管理。要严格控制征地规模;严格依法按规划计划、按程序征地;严格征地审核和征地补偿安置监督。要认真督促落实法定的征地补偿和安置措施,解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题,抓好征地补偿费的清欠工作。要检查落实征地公告制度。为充分尊重农民意愿,今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案,国土资源部门不予审核报批。

改革完善现行的征地制度。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则,严格界定公益性、经营性建设用地,区分土地征收与征用,积极推进征地制度的改革试点。要进一步完善征地程序,着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及同农民协商不够等突出问题。要增加征地批前协商环节,建立补偿标准听证制度。要加快完成集体土地所有权登记发证工作,依法明确农民土地财产权,建立农民保护耕地的有效机制。同时,抓紧进行农民集体建设用地使用权流转管理的实践探索。

(六)完善供地政策和标准,提高土地集约利用水平

依法提高政府供地的市场化程度。要充分发挥市场竞争对促进土地集约利用、减少占用耕地的有效作用。要坚决执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度,从严查处违规出让行为。要进一步规范协议出让土地使用权的行为。对具有竞争性的工业用地,引入竞争和公开机制。要落实协议出让最低价制度,防止各地竞相低价出让土地和企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”的粗放用地行为。 要严把土地登记关口,对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的,不予登记;对出让地价明显低于出让底价的,不予登记;对未全部缴纳土地出让金的,不予登记;对违反规划改变土地用途的,不予登记。

建立完善集约用地新机制。要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系,进一步细化各业用地标准,明确包括推行单位土地面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标的供地标准,严格按标准供地。

强化土地市场动态监测分析。要建立土地市场动态监测分析制度,及时发布土地供应信息,把握土地市场走势,适时调控土地供应量。汇总城镇地籍调查数据,掌握城镇土地利用现状及变化情况。抓紧开通运行土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统,继续加强对重点地区、主要城市地价动态变化的监测,提高地价信息的社会共享程度,发挥地价对土地资源配置的“杠杆”作用。

三、集中力量狠抓落实,务求尽快取得实效

各级国土资源部门一定要把全面落实最严格的耕地保护制度、切实保护和提高粮食生产能力,作为国土资源管理的重中之重,摆在当前各项工作的首要位置,切实加强组织领导。要进一步集中力量,迅速行动,结合实际,采取坚决果断措施,狠抓落实,务求尽快取得明显成效。要继续加强调研,认真研究新情况、新问题,从法制、机制、体制等方面入手,探索严格保护耕地的治本之策。通过标本兼治,把最严格的耕地保护措施全面落到实处。

二○○三年十一月十七日