（德国）联邦公证人委员会意见书 2001年7月31日

欧洲公证人 - 公共职能的载体*


翻译：李新辉（湖北省宜昌市公证处）


一、公证人是预防性司法机关的组成部分

在欧盟的欧洲大陆成员国的法律体制中，公证人负责预防性司法。预防性司法 ( 也称自愿司法或非诉讼程序) 是与民事诉讼司法和刑事诉讼司法并列的国家司法的组成部分之一。 它的目的是通过构建民事法律关系的方式，使得在民事法律事务中各方应当受到保护的利益得到保障。 法律安全的保障以及法律和秩序是与国家公共利益并存的。正因为民事法律事务法律安全保障的重要性, 欧盟成员国保留了他们对这一法律领域的控制和调整权，并且禁止向民事当事人自由的和不受控制的行为开放。因此，正像诉讼性司法机关一样，预防性司法机关仍然承担着一种崇高的国家职责。 通过授权行使公共职权的方式，国家把这些职责委托给公共职能的载体 - 法官和作为“前置法官”的公证人 - 来承担。 迄今 500 多年来，这种预防性法律体制一直被证明是有效的。

应特别指出，预防性司法机关的目标是依据不动产法和公司法构建合同关系和登记程序 (土地登记，商事登记, 社团和合作机构的登记), 依据继承法和家庭法构建遗嘱检验程序。在这些领域中，公共官员 - 法官和公证人 - 的参与是一种必然的要求。在构建法律关系的过程中让预防性司法机关的不同部门交互作用，目的是为了避免诉讼法律纠纷并且因此减轻诉讼司法机关的负担。为确保法官和公证人能够为了公众的利益正确地履行这些公共职责，他们被同样地要求要作到公正和中立。

公证人 - 像法官一样 - 是同一套特殊的法律制度和程序规则紧密地联系在一起的。这类法律制度和程序规则在不同成员国内以各不相同的具体形式被制定出来。但它们的共同特征在于，在该领域内，公证人在预防性司法机关的职能关系中扮演主角。

法官和公证人的权力, 如同享有最高权力的其他国家机关人员的的权力一样,是被限制在他们自己国家的领土内的。 因此，一名公证人不可以在另一个主权国家内从事公证活动,他在本国领土外书写的文件是无效的[1]。但为了在民事法律关系方面密切合作， 允许这个基本原则存在例外， 则是国内各州的责任(参看, 举例来说, 《联邦公证人条例》 § 11 a BNotO )。

* 原文为英文，载于德国联邦公证人委员会网页http://www.bnotk.de/ 译成于2004年5月9日

二、 公证记录

公证人活动的核心是记录法律事务,对准备做公证记录以及执行已做过公证记录的法律事务 - 即进行土地登记或商事登记中的登记 - 的有关人员提供咨询和帮助。用一般的话来讲，公证人是在构建民事法律关系的过程中，负责通过自身法律学识的运用来提供法律帮助的，并且既为了有关私人当事人的利益也为了法律安全和防止纠纷的公共利益，在维护和保障民事法律关系方面发挥作用。

公证记录对防止人们在不适当的匆忙状态下就在具有风险的法律事务中作出声明，可以起到保护作用(警告功能)。让当事人在签字之前阅读公证记录，就使得防止当事人过于草率和得到有关法律事务的法律结果方面的忠告有了制度上的保障。此外，公证记录还具有对各方利益进行证据保全的功能，当然在公共利益方面，即在登记的正确使用方面，也具有证据保全的功能。

在公证记录中，不仅仅是提交给公证人的一份文本之下的签名属实证明（真实性证明）的问题。相反的，公证记录程序记录了公证人同相关当事人谈话中就可能引起争议的要点所进行的讨论，就法律状况和可能的法律安排给他们提出的建议，根据当事人的意愿对文件文本的起草以及文件由当事人签字之前公证人就该文件所做的解释。公证记录之后是文件的执行，即相对于登记员和公共当局而言该合同内容的执行。

在做公证记录时，公证人必须始终尽力采取适当的解决方案以平衡那些当事人之间时常矛盾着的利益。公证人决不能仅仅作一方当事人的咨询人，他必须总是考察各方当事人的利益，并尽可能地去实现他们的利益。因此，为了履行一个涉及多方当事人的交易，举例来说，比如一个房地产购买合同，利用一名公证人提供的服务就足够了。在这里，公证人提供的咨询和律师提供的咨询是根本不同的，后者的任务是充当一方当事人单方利益的代表。如果公证人感觉到一方当事人在法律上处于不利地位时，他可以中止公证记录。通过这种方式，公证人也可以并且尤其能够保护那些在智力上或者经济上处于劣势的当事人以便同那些具有不公平优势的当事人相抗衡。这样，公证人就实现了在法律事务中作为一名构建公平的保证人的法定社会职能，并且他按照委托，在消费者的预防性保护方面也作出了贡献。[2]

从在与当事人交谈的过程中准备文件一直到文件的执行，公证记录代表了一个同样的不能被人为划分成不同活动阶段的完整过程。[3] 它决不是公证人通过加盖公证印章而忙于纯粹机械性地制作文件的活动。在文件内容以及自始至终的整个过程这两个方面，公证人亲自承担着保证其正确性的专门责任。将公证人在这种公证过程进行的特定活动转交给法律专业内的其他成员去做，在法律上是不容许的。假如呈给公证人的文件草本是由当事人或者他们的法律顾问或税务顾问提供的，那么公证人必须审查该文本的内容然后作为自己的文件草本加以采用，或者拒绝对此制作公证记录。

仅仅证明签字和文本只不过是公证人的一项附加职能，该项职能也转移给他在于他是司法机关中的一员。 文件“公证”不是欧洲大陆公证人的主要工作，而公证记录包括公证人对各方当事人广泛的、法律性的、居于中立的咨询和帮助才是公证人的主要工作。公证人不但要对他们的文件形式负责，而且尤其要对他们的文件内容负责。

在通常是与具体的个人有关的和/或对当事人具有重要经济意义的领域内，国家的立法者们规定了要采取公证记录的方式。应当特别指出，作出这些规定的法律包括不动产法、公司法、继承法和家庭法。举例来说，购买不动产的合同，股份公司的成立，遗产的共同处理，婚约的缔结，都需要采取公证记录的形式。 通过公证人在这些特别重要的法律领域里的积极参与以避免法律纠纷, 就在于使公民的个人利益和国家的公共利益都趋于合理化。 此外，国家对在这些行为领域里的法律事务以正确的和可靠的方式运行感兴趣，是因为对诸如土地、家庭和法律地位关系给予法律保护的目标, 在公共利益中显得特别重要。于是在欧洲大陆的欧盟成员国中就导致这样的事实产生，即这些行为领域已被纳入作为公共职权的一个直接的和别具特色组成部分的预防性司法机关加以管辖，自由的、不受控制的民事法律关系已被排除在外。

三、公证证书

公证记录的产品就是公证证书。 公证过的证书是具有效力的，换句话说它是为了用于法院裁决而预先制作的。没有其他机构可以像法院和公证人一样，有权为公证书创设如下法律效力。

- 证据效力

公证证书为所记录的过程提供了完整的证据(声明或者实际事件)。 对此，法官的自由心证受到了限制。 只有出现程序没有被正确地记录(伪造文件)的相反证据时,对公证证书的审查才是容许的。表明已被公证的声明不存在的证据, 或者提交内容不同的声明，法院是不接受的。[4] 公证证书的这种特殊证据效力，是同欧洲大陆国家的法律为书面证据赋予较高的效力等级相一致的。 即使在具有普通法法律传统的欧盟成员国也一样，他们主要依赖证人证据,文件作为一种可靠的证据形式，其重要性正在日益突出。[5]

- 执行效力

除此之外，公证证书还具有执行效力, 即 ? 当按照法国法律时是如此，它们本身就具有执行效力 - 当按照德国法律时也是如此， 凭藉债务人的一项特别声明,公证证书一递交就产生直接的强制执行效力。藉由公证证书，就获得了一个可以强制执行的手段, 它在执行效力方面,具有和法院出具的判决书相同的性质。在实践中，可强制执行的证书是为了增强信用和强化还债义务而被广泛使用的一种保障方式。

引入同法院判决书平等对待的可强制执行的公文书的理由, 这一点在欧共体的法律里也是被承认的，就在于公文书是由公开任命的官员进行理性审查的结果并因此是公共职权的延伸这样一种事实。[6]

江苏省无锡市人民政府


无锡市政府关于印发无锡市人民政府常务会议工作规则的通知

文号： 锡政发〔2008〕9号 　



各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《无锡市人民政府常务会议工作规则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○八年一月二十日







无锡市人民政府常务会议工作规则



第一章 总 则

第一条 为推进市政府决策科学化、民主化、规范化，进一步规范市政府常务会议（以下简称常务会议）运作，根据国家有关法律、法规规定，依照《无锡市人民政府工作规则》，结合市政府工作实际，制定本规则。

第二条 常务会议是讨论决定市政府工作中重大事项的决策性会议，实行行政首长负责制。

第三条 常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集并主持。必要时，市长可委托负责常务工作的副市长召集并主持。

第四条 市政府办公室（以下简称办公室）负责常务会议的会务工作。


第二章 会议议题

第五条 下列事项由常务会议审议或讨论：

（一）传达贯彻国家和省重要决策部署精神，研究贯彻落实意见；

（二）地方性法规草案、市政府规章和重要的规范性文件；

（三）提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；

（四）向上级政府报告或请示的重要事项；

（五）全市国民经济和社会发展规划、年度计划，政府投资的重大项目；

（六）改革创新及经济社会管理、公共服务方面的重大政策措施；

（七）城市总体规划、近期建设规划及其年度实施计划、土地利用计划和重要专项规划；

（八）财政预决算，重大财政资金安排；

（九）重要资源配置和社会分配调节事项，国有资产处置方面的重大事项；

（十）市长、副市长和各部门的重要工作情况汇报；

（十一）各市（县）区、各部门请示解决或须由市政府批准的重要事项；　　

（十二）市长认为应由常务会议决定的其他重大事项。

第六条 常务会议不审议或讨论以下事项：

（一）依照分工可由市长、副市长、秘书长独立处理的事项；

（二）依法应由区政府、市政府工作部门决定的事项；

（三）议题未按本规则要求完成征求意见、公示、专家咨询论证以及会前协调等工作的事项。

第七条 提请常务会议讨论的议题，须由各市（县）区政府、市政府各工作部门或市政府直属事业单位报副市长提出，填写议题申报表，经市长或市长委托召集会议的负责常务工作的副市长批准同意。

市属国有企业需提出常务会议议题的，应通过市国有资产监督管理机构向市政府提出。市直机关所属的事业单位或者下设的机构，需提出常务会议议题的，应通过其行政主管部门向市政府提出。

第八条 会议议题在报送市政府审定前，应由主办单位会同有关部门按相关规定，完成以下征求意见、咨询论证工作：

（一）按议题涉及范围，征求各市（县）区政府和市有关部门的意见，必要时征求人大代表、政协委员等意见。其中，涉及增加财政支出或者新增支出项目的，应当征求市财政部门的意见；涉及机构编制事项的，应当征求市机构编制部门的意见。

各市（县）区政府和部门间意见分歧较大的，应在议题上会前，由分管副市长或其委托秘书长、副秘书长召开市政府专题会议进行协调。

（二）涉及城市规划、城市交通、生态环境保护、文化教育、医疗卫生、公共服务价格调整等关系市民切身利益的议题，应按照有关规定，通过市政府信息网等媒体进行公示或组织召开听证会，广泛征求社会各界和市民的意见。

（三）涉及经济社会发展规划、城市规划、产业发展、重大改革举措、重要资源配置和政府重大建设项目等专业性、技术性较强的议题，应依照有关规定，组织专家进行咨询论证。

（四）涉及法律问题的议题，提出议题的市政府工作部门应事先征求市政府法制办公室的意见。

第九条 会议议题在提交市政府常务会议审议前，主办单位应按办公室要求，报送会议审议或讨论的文本等有关材料。主要包括：

（一）提请审议的正式文本，如请示、报告以及代拟的市政府议案、规章草案、规范性文件草案、决定等。

（二）议题有关情况的说明。说明应包括必要性和制定的经过；议题主要内容；主要法律政策依据、合理性和可行性；拟出台的措施对经济、社会可能产生影响的评估分析；征求各区及各单位意见情况；专家论证、征求公众意见情况等。

（三）议题有关附件。主要有以下几个方面：

1．法律审查意见和专家论证报告；

2．公开征求企业和市民意见的情况说明；

3．征求有关部门、市（县）区政府意见情况的说明；

4．相关的法律和政策依据；

5．其他对决策有重要参考价值的资料。

第十条 经办公室审查，主办单位报送的议题文本材料符合规定要求的，报市政府秘书长同意，列为会议审议材料。

第十一条 办公室认为报送的材料不符合要求的，应及时通知报送机关补正或者退回。


第三章 会议组织

　　第十二条 常务会议原则上每两周召开一次，如有需要由市长决定临时增加。

　　第十三条 办公室根据议题轻重缓急，在每次常务会议召开的3个工作日之前，提出常务会议议题安排方案，经秘书长审核后，报市长或其委托召集会议的负责常务工作的副市长确定。

　　第十四条 常务会议应有半数以上组成人员出席方能召开会议。会议组成人员因故不能出席会议的，应向市长请假。

　　常务会议组成人员因故不能参加会议的，可以委托市政府副秘书长发表意见，也可以发表书面意见。

　　市政府副秘书长和发展改革、监察、财政、法制、政府研究部门主要负责人一般固定列席常务会议。

　　第十五条 常务会议讨论有关重大议题时，分管领导应当到会。如果议题有时限要求须在规定时间作出决定，而分管领导因出差、出访等原因无法参加会议的，可书面提出意见。

　　第十六条 根据议题内容，由办公室安排有关单位负责人列席会议。列席会议的人员须为本地区、本部门行政主要负责人。主要负责人因特殊情况不能列席会议的，应向市政府秘书长请假，经批准后安排分管副职列席。

第十七条 各地区、各部门提交常务会议审议或讨论的议题，须由行政主要负责人汇报。行政主要负责人不能参会的，议题原则上不提交常务会议研究。

议题主办单位，经办公室同意可携带不超过2名助手参加会议。其它列席会议单位的领导不带助手参加会议。

第十八条 列席人员参加相关议题的审议或讨论，经会议主持人同意后就有关问题发表意见或进行说明。议题主办单位汇报时间原则上不超过15分钟。

常务会议列席人员原则上不得发表与本单位此前最终书面意见不一致的意见。确有必要的，应当于会前说明理由。

第十九条 办公室负责制发常务会议材料和会议通知，并至迟于会议召开前1个工作日送达各位出席、列席常务会议人员。

　

第四章 会议决定

第二十条 常务会议各组成人员可充分发表意见，会议列席人员也可根据会议主持人安排，结合本部门工作职责发表意见。根据行政首长负责制的原则，市长或者其委托召集会议的负责常务工作的副市长，在充分听取各方面意见的基础上，最终作出通过、原则通过、不通过或其他决定。

第二十一条 常务会议审议议题有以下情形之一的，由市长决定不予通过或者暂不作出决定：

（一）议题重要内容论证不充分或者有遗漏，需要重新组织论证的；

（二）各方面意见分歧较大，需要进一步协商和协调的；

（三）其他不宜立即作出决定的情形。

第二十二条 常务会议记录应当完整、详细地记录议题的讨论情况及最后决定，如有不同意见应当载明。办公室在此基础上起草会议纪要，经秘书长审核后，报市长或者其委托召集会议的负责常务工作的副市长签发。

办公室应按文档管理规定，将常务会议的会议记录、录音记录归档管理，以备查询。

第二十三条 常务会议纪要是市政府各部门、各市（县）区政府执行会议决定的内部文件，不作为对外作出行政行为的直接依据。涉法内容，法制部门应予以把关。

常务会议纪要印制完成后，应按照规定范围发放，未经市政府领导同意，不得翻印或者公开刊用、引用。

第二十四条 常务会议决定事项宜于公开的，应按照政府信息公开及新闻发布制度规定程序及时公开。

第二十五条 各市（县）区政府、市政府各工作部门要认真落实市政府常务会议交办事项。除会议有明确要求外，一般情况下常务会议交办事项应在1个月内办理完毕，并及时向办公室反馈办理情况。特殊情况需延时办理的，应提前向办公室报告。

　　

第二十六条 办公室要加强会议议定事项的检查监督，定期将办理情况汇总向市政府领导报告。具体督查工作由办公室督查机构办理。



第五章 附 则

第二十七条 本规则由办公室负责解释。